Государство в цифровом преобразовании управленческих процессов: от электронного документооборота к цифровым экосистемам

Впервые программа цифровой трансформации государственных процессов управления была опубликована в Гонконге 1998 г., но все же началом практической реализации подобных инициатив можно считать запуск в 2000 г. в США государственного портала FirstGov.gov (переименован в 2007 г. в USA.gov). Деятельность первого “электронного правительства” в мире регламентировал нормативный акт, принятый в Соединенных Штатах в 2002 г.

Государственный портал США в сети интернет, как и государственные порталы других стран, выступил в качестве электронной “доски объявлений”, содержащей контактную информацию о государственных службах, режимах их работы и необходимых для представления в них документов. Таким способом решалась задача привлечения к данному порталу внимания людей, ищущих актуальную информацию об условиях проведения обязательных государственных процедур. Впоследствии данные процедуры получили обобщенное наименование – государственные услуги. В первую очередь в эту категорию попала уплата налогов и оформление документов: гражданского и заграничного паспортов, водительских прав, свидетельств о заключении или расторжении брака, рождении или смерти, а также лицензий и документов миграционного учета.

Формализация регламентов оказания государственных услуг становилась основой для выстраивания системы электронного документооборота межведомственного взаимодействия. Переход на безбумажный документооборот между госорганами позволял автоматизировать управление жизненным циклом документов от их создания, согласования, анализа готовности и рассмотрения до формирования электронного архива и уничтожения.

Постепенное налаживание взаимодействия по электронным каналам связи между государственными ведомствами стало основой для перехода к предоставлению госуслуг, исключавшему личное обращение контрагентов – граждан и организаций. Эту стадию можно считать первичной цифровизацией государственного администрирования, так как в цифровом виде документы находились лишь в процессе их передачи по электронным каналам связи, а на вводе и выводе управленческая информация по-прежнему предоставлялась в бумажном или аналоговом формате (в виде графических изображений).

Внедрение в государственные информационные системы (ГИС) технологий ввода цифровых данных позволило госучреждениям использовать их без дополнительных операций. Оптимизации содействовало создание опции личных идентифицированных (подтвержденных) кабинетов пользователей на порталах государственных услуг, в которых физические и юридические лица заполняли интерактивные формы документов, состоящие из специальных областей. Таким образом началось генерирование документов в цифровом виде. Заявители, в первую очередь налогоплательщики и получатели социальных услуг, постепенно сами стали формировать основную часть данных о себе в государственных информационных системах. Переход к взаимодействию с госорганами по электронным каналам связи стимулировал компьютеризацию широких слоев домохозяйств, сферы малого и среднего бизнеса 7.

Иллюстрацией масштабных возможностей, появившихся у правительства США уже в конце первого десятилетия XXI в. в результате цифровизации, может служить реализация плана восстановления экономики после рецессии 2008 г. – American Recovery and Reinvestment Act (ARRA). Целью данного плана являлось поддержание платежеспособного спроса посредством увеличения государственных расходов. Одним из мероприятий ARRA стала выплата единовременного платежа (Economic Recovery Payment, ERP). Претендовать на ERP в размере 250 долл. США могли физические лица, подававшие ранее налоговую отчетность и являющиеся бенефициарами государственной поддержки. Помощь оказывалась на заявительной основе тем, кто уже имел подтвержденный статус нуждаемости и соответствовал дополнительным критериям по срокам участия в программах социальной поддержки, а также не совершал нарушений уголовного законодательства.

ERP получили 55.2 млн человек, а расхождение между фактическими и запланированными расходами не превысило 3% (выплачено 13.8 млрд долл. из запланированных 14.2 млрд). Скорость реализации ERP в релевантном и синхронном режиме с другими мерами ARRA свидетельствует о том, что в 2008 г. агентства правительства США осуществляли масштабный межведомственный обмен данными в машиночитаемом формате и имели налаженную коммуникацию со значительной частью получателей мер социальной поддержки посредством портала государственных услуг. Цифровые технологии позволили оперативно спланировать государственные расходы и доходы, то есть придать перераспределению в экономике в кризисный момент более управляемый характер.

Во втором десятилетии XXI в. цифровизация сектора государственного администрирования, проводимая на принципах, разработанных в США и взятых на вооружение в развитых странах, становится одним из главных инструментов социально-экономической политики многих развивающихся стран. Аналитика данных, получаемых государственными органами в ходе цифрового взаимодействия с гражданами и организациями, выступала основой для принятия решений о введении более дифференцированных условий налогообложения и адресных мер социальной поддержки.

Государственное администрирование, основанное на практической реализации принципа “правительство как платформа”, имело существенное функциональное отличие от системы обмена управленческой информацией посредством электронного документооборота 8. Внедрение новых технологий управления данными и реинжиниринг внутренних регламентов государственных органов для обеспечения их горизонтальной интеграции привели к утрате ведомственных границ и появлению единых государственных платформ, индивидуально коммуницирующих со своими контрагентами при возникновении изменений. Если раньше при обращении в разные государственные структуры гражданам и организациям было необходимо каждый раз предоставлять основные сведения, то с появлением “государства-платформы” требовалось однократно подать в режиме “одного окна” неизменные данные, после чего начиналась их агрегация во всей системе государственного управления 9. Такой прогресс стал результатом проведения фундаментальных исследований, инициируемых правительствами экономически развитых стран, и масштабных реформ, связанных с внедрением разработанных технологий в практику государственного управления.

Начиная со второго десятилетия XXI в., во многих странах постепенно был установлен запрет на строительство органами государственной власти собственных центров обработки данных (ЦОД). Централизация информационных ресурсов основывалась на внедрении сервисной модели получения информационно-телекоммуникационных услуг и “облачных” технологий (cloud technologies) 10. Параллельно созданию необходимой технической инфраструктуры, проводились исследования, направленные на повышение эффективности работы с данными. В том числе в области интеграции данных из нескольких источников разного качества, поддержки достоверности данных, интерпретации результатов анализа для принятия решения о целесообразности сохранения данных, практического применения принципов формирования метаданных (описания данных) и других направлений.

Накопление у государственных органов значительного объема данных в цифровом виде о гражданах и организациях выступило предпосылкой для создания инфраструктуры рынка данных. Правительства сначала развитых, а затем и развивающихся стран начали разрабатывать и открывать специальные бесплатные ресурсы открытых данных, представленных в машиночитаемом цифровом формате (Application Programming Interface, API), и охватывающих широкий спектр тем – от погоды, демографии, здравоохранения, образования, жилья до сельского хозяйства. При этом органы, осуществляющие статистический учет, и уполномоченные посреднические структуры стали предоставлять услуги по подготовке конкретизированных пакетов государственных данных для заинтересованных заказчиков.

В настоящее время в мире функционируют более 200 порталов открытых данных, раскрываемых правительствами разных стран. По мере развития информационной инфраструктуры международные организации работают над повышением ее качества. В США публикация открытых данных с использованием стандартизированных машиночитаемых форматов входит в обязанность федеральных агентств. Метаданные включаются в специальный каталог Data.gov. Кроме того, на данном портале создано онлайн-хранилище передовых методов и стандартов для внедрения практики открытых данных в деятельность правительства.

Существенным новшеством во втором десятилетии XXI в. стала интеграция платежных систем и порталов государственных услуг. Данное технологическое решение сначала позволило гражданам и организациям оплачивать обязательные платежи и сборы, а через некоторое время – получать пособия, субсидии и налоговые вычеты в электронном виде. Подобное технологическое решение в сочетании с распространением индивидуальных мобильных цифровых устройств (смартфонов и планшетов) стало основой для разработки в дальнейшем в разных странах государственных приложений с расширенным набором функций – супераппов (super app). В настоящее время в этой сфере существенно продвинулись Индия и Китай. Цифровые приложения, объединяющие возможности нескольких приложений, становятся универсальным центром доступа пользователей к онлайн-сервисам, предоставленным государственными структурами и частным сектором. Также существует практика разработки супераппов не только для граждан, но и для государственных служащих, призванных повысить эффективность выполнения ими своих функций.

На современном этапе развития государственных информационных систем применение цифровых технологий “искусственного интеллекта” (artificial intelligence) и “больших данных” (big data) придает им “датацентричную” архитектуру, при которой качество и объем агрегируемых данных представляют все возрастающую ценность. Восприятие больших данных как “новой нефти” для государственных служащих перестает быть метафорой. В странах с высоким уровнем цифровизации уже стало аксиомой, что получение всех бесплатных цифровых услуг, в том числе государственных, граждане и организации оплачивают своими данными. Но если коммерческие цифровые платформы и экосистемы достигают эффективности благодаря экономии от масштаба, то государство извлекает преимущества из возможности стать уникальным поставщиком данных для разработки бизнес-моделей во всех ключевых отраслях экономики.

Можно выделить три наметившиеся модели государственного участия в экономике данных. Так, в странах англосаксонского мира применяется подход, согласно которому данные находятся под государственно-частным контролем. В Евросоюзе действует Генеральный регламент о защите данных (General Data Protection Regulation, GDPR), предусматривающий обязанность государства обеспечивать право собственности человека на данные о себе самом, но правовые механизмы обеспечения данного вида владения очень сложны для практической реализации. В Китайской Народной Республике в 2021 г. законодательно было закреплено, что данные – это национальное достояние.

При наличии разных подходов необходимость обработки нарастающего потока данных, связанных с людьми, которые живут в больших городах и активно участвуют в трансграничном взаимодействии, способствует укоренению двух общих тенденций, касающихся государственного управления. Первая из них – обретение ГИС технологической совместимости для работы с несколькими платформами не только внутри стран, но и между ними. А вторая – концентрация ресурсов для внедрения цифровых технологий на уровне крупных городов и городских агломераций.

Так, в странах, достигших “цифровой зрелости”, стандартизация данных рассматривается как фактор, способствующий расширению возможностей для межгосударственной экономической интеграции, посредством улучшения операционной совместимости государственных информационных систем. Признаком таких новаций для граждан и организаций становится возможность получения трансграничных услуг в проактивном режиме. Например, на территории стран Скандинавии назначение и выплата пособий с момента рождения ребенка осуществляется без подачи запроса. Условием автоматического получения пособия, размер которого рассчитывается на основе комплекса критериев, является гражданство родителей и рождение ребенка в одной из стран, входящих в соответствующее соглашение.

“Бесшовная” интеграция государственных сервисов с глобальными социальными сетями позволяет государственным службам проводить мониторинг контрагентов в сети интернет. В Нидерландах, крупнейшем международном торговом хабе, остро стоит проблема мошенничества, связанного с возмещением налога на добавленную стоимость. Таможенное управление данной страны одним из первых внедрило предиктивную аналитику социальных сетей, основанную на исторических данных, благодаря чему налоговые инспекторы начали фокусироваться только на случаях с высоким риском правонарушения.

Кроссплатформенность – способность программного обеспечения ГИС работать с разными платформами, становится не только необходимым условием эффективности выполнения правительствами своих функций, но и основой для развития сервисов, способствующих продвижению продуктов и услуг экономическими агентами. В этом отношении иллюстративен опыт агрегации данных государственной платформой КНР из сети сервисов, расположенных за границами страны (Blockchain-based Service Network, BSN). Данная ГИС позволяет анализировать движение товаров китайских производителей и оценивать их конкурентоспособность.

Развитие современных государственных информационных систем приводит к тому, что государственные структуры агрегируют данные идентифицируемых ими людей, не являющихся их гражданами и находящимися за пределами границ их юрисдикции. Например, в разных странах создаются специальные цифровые сервисы для предпринимателей и инвесторов, которые позволяют осуществлять экономическую деятельность без физического присутствия, в статусе “электронного резидента” (e-Residency) 11. Данный статус предоставляет право удаленно вести экономическую деятельность: регистрировать компании, оплачивать налоги, подписывать договоры, участвовать в прохождении бизнес-процессов и государственных процедурах. Развитие подобных государственных сервисов обеспечивает рост экономической активности и налоговых поступлений и предполагает включение в государственные регистры населения, как граждан, так и лиц-резидентов, не имеющих гражданства, но участвующих в экономической деятельности той или иной страны.

Подстраивание национального законодательства происходит также вследствие регионализации повестки цифровой трансформации в целом. Как в развитых, так и в развивающихся странах, принимаются специальные правовые режимы, предусматривающие создание так называемых регуляторных песочниц (regulatory sandboxes) – экспериментальных зон разработки инноваций 12. Необходимость “отключения” тех или иных положений общегосударственного законодательства, как правило, на территориях крупных городов, возникает в связи с тем, что внедрение новых цифровых технологий зачастую входит в противоречие с ранее принятыми на общенациональном уровне правовыми нормами о неприкосновенности личной жизни и персональных данных.  

Появление крупной ниши рынка цифровой трансформации управленческих процессов на локальном уровне отражается в международной системе рейтингов и индексов, формирующей ориентиры для движения капитала. Так, Индекс электронных правительств ООН в 2018 г. был впервые составлен и в версии для городов. За несколько лет появилась группа рейтингов, оценивающих уровень “цифровой зрелости” именно городской инфраструктуры: fDi’s European Cities and Regions of the Future, Cities Global Ranking of Startup Ecosystem, Global Innovation Index и др. Изменение приоритетов разработки и внедрения ГИС подчинено очевидной экономической логике: крупнейшими генераторами и потребителями данных являются мегаполисы и городские агломерации.

Наличие технологических компетенций по разработке и реализации проектов “умный город” (smart city) у нескольких глобальных игроков формирует полицентричную картину цифрового мира. Наряду с американским Cisco в технологическом соревновании принимают участие также корпорации, контролируемые регуляторами североевропейской и китайской цифровых экосистем – Huawei и Eriсsson. Разрабатываемые и внедряемые ими технологии Интернета вещей (internet of things) и нового поколения связи – NET-2030 позволяют многократно увеличить объем и повысить качество собираемых данных. Чемпионами в области применения данных технологий являются Сингапур и Хельсинки. Борьба корпораций происходит за рынки генерации данных развивающихся мегаполисов – Дели, Астаны и других.  

Экономика данных для стран, имеющих приоритет цифрового развития, становится высококонкурентной сферой соперничества государств, успех или поражение в которой напрямую влияет на состояние их экономики 13. Более половины всех венчурных инвестиций в цифровую инфраструктуру приходится на города, входящие в топ-10 рейтингов цифровизации, а 90% общего объема концентрируется в городах, входящих в топ-50. Экономические стимулы цифровизации на локальном уровне усиливаются за счет софинансирования цифровых проектов из муниципальных и городских бюджетов. 

Правительства как развитых, так и развивающихся стран стремятся создавать условия для удовлетворения возрастающего спроса на данные для оптимизации бизнес-моделей. Например, цифровизация сферы здравоохранения крупных мегаполисов обеспечивает генерацию данных, позволяющих привлечь фармацевтические компании, которые получают возможность прогнозировать спрос и оптимизировать логистику поставок лекарств и товаров медицинского назначения 14. А фискальные данные с электронных касс, поступающие в налоговые органы, могут быть использованы в скоринговых системах финансовых организаций, рассчитывающих кредитный статус заeмщика. Государственные органы вынуждены выступать в качестве посредника, выполняя функцию анонимизации данных в цепочке их передачи между коммерческими компаниями. Данные о месте нахождения граждан, получаемые от операторов сотовой связи, через соответствующие муниципальные службы в безостановочном режиме перенаправляются в транспортные, жилищно-коммунальные и иные компании.

Развитие цифровых технологий в области периферийных вычислений (edge computing) придает импульс государственно-частному партнерству для развития локальной цифровой инфраструктуры. Современные цифровые решения позволяют осуществлять перераспределение объемов вычислительных процессов с “облачных” (cloud computing services) на микро ЦОД (edge clusters), располагаемые в максимальной близости от большинства пользователей. Наиболее востребованной для таких технологий является сфера “интеллектуальных” транспортных систем, при этом данные технологии позволяют не только оптимизировать трафик, но и повышать комфортность городской среды. Например, в Сингапуре человек с ограничением мобильности может приложить к специальному считывателю светофора свою смарт-карту и получить дополнительное время для перехода на другую сторону улицы.

Внедрение сети микро ЦОД в сочетании с созданием “цифровых двойников” (digital twins) строений и общественных пространств позволяет найти решение для так называемой проблемы “последней мили” – недостаточности каналов, соединяющих клиентское оборудование с узлом доступа оператора связи. Решение этой проблемы позволит более широко применять беспилотные транспортные средства, в том числе, способные перемещаться внутри зданий 15.

Формирующаяся среда “умных городов” дает возможность как для повышения качества и удобства общественно значимых благ, например, почты, так и для реализации потенциала многих уже разработанных вспомогательных технологий медицинских и социальных услуг (assistive technologies). Среди них: системы голосового интерфейса, мобильных датчиков или носимых устройств (voice interface systems, mobile sensors or wearable devices), инструментов лечения хронических заболеваний и самопомощи (chronic disease management, self-help tools) и других. Актуальным представляется пример роботизированных средств мобильности (help patients move) – самоходных инвалидных колясок. Подключение таких устройств к микро ЦОД, транслирующим детализированную информацию о местности, на порядок повысит их отказоустойчивость. Не менее важным преимуществом сервисов, работающих на основе периферийных вычислений, выступает снижение риска утечки данных из-за ограничения круга их обращения. Данное свойство этих технологий может послужить стимулом для повышения качества социально значимых услуг и доверия граждан к инновациям, реализуемым в социальной сфере.

Большинству стран и городов планеты еще только предстоит пройти путь цифрового преобразования управленческих процессов в государственной сфере.

На сегодняшний день можно выделить два этапа этого пути. Первый этап на общенациональном уровне включает в себя стадию формирования системы электронного документооборота для межведомственного взаимодействия и предоставления государственных услуг, а затем – стадию создания единой государственной информационной системы сбора, хранения, обработки и использования данных. Второй этап предполагает появление трансграничных цифровых экосистем, контролируемых регуляторами, оказывающими государственные услуги для представителей экстерриториальных сообществ. Параллельно развиваются системы управления цифровой инфраструктурой, создаваемой преимущественно в городской среде, благодаря которой может быть повышено качество социально значимых услуг.

Отвечая на вопрос, поставленный нами в начале статьи, отметим основные изменения в государственном управлении при цифровой трансформации управленческих процессов. Во-первых, происходит переход к администрированию, основанному преимущественно на данных, находящихся в цифровом виде. Во-вторых, формируются централизованный источник цифровых данных и экосистема для их использования гражданами и организациями, в том числе для стимулирования экономической деятельности. В-третьих, появляются правовое регулирование и контроль оборота данных.

В значительной степени, по мере внедрения цифровых технологий, трансформации подвергается дизайн государственных услуг, предоставляемых в электронном виде, частично – инструменты анализа и прогнозирования количественных показателей. Процессы же формирования национальных приоритетов и стратегического государственного планирования, как неотъемлемые составляющие государственного управления, остаются неизменными.

Быстрому масштабированию и распространению цифровых практик в сфере государственного администрирования способствуют как методическое сопровождение со стороны международных организаций, так и появление конкурентной среды в этой сфере среди крупных транснациональных корпораций. При этом выстраивание внутри государственных аппаратов разных стран структур управления цифровой трансформацией, диверсифицирует практику применения государственных информационных систем в зависимости от политического целеполагания.

Достижение странами рубежа “цифровой зрелости” неизбежно предполагает ответ на принципиальный вопрос: кто является бенефициаром преимуществ, извлекаемых из данных государственных информационных систем? Варианты ответа на этот вопрос и эффективность соответствующей институциональной политики постепенно формируют единство в многообразии современного цифрового мира.