Сравнительный анализ приоритетов Франции и ФРГ в развитии PESCO

Формат PESCO, о котором впервые заговорили еще в 2002 г., долгое время был “спящим” – он существовал лишь на бумаге. Продвигая с начала 2000-х годов более активную роль ЕС на международной арене, Франция и Германия приняли прямое участие в формировании замысла PESCO. Из всего множества проектов, в которых упоминаются идеи, связанные с Постоянным структурированным сотрудничеством, на наш взгляд, целесообразно выделить несколько основных шагов.

Первым стало принятие Лиссабонского договора 2007 г. Идея трансформации Европейской политики безопасности и обороны (ЕПБО) в полноценный союз, которую обсуждали видные французские (Ж. Ширак, М. Барнье) и немецкие (Г. Шрёдер) политики в 2002–2003 гг., привела к появлению принципа ПСС. Сначала он был прописан в тексте проекта Конституционного договора Европейского союза 2004 г., а после провала последнего на референдумах – в Лиссабонском договоре 2007 г., который во многом был утвержден усилиями президента Франции Н. Саркози. Согласно статьям 42 и 46 раздела 5 Лиссабонского договора ПСС было создано для объединения стран – членов ЕС, имеющих определенный военный потенциал и готовых взять на себя обязательства участвовать в военных миссиях. Решения в сфере PESCO должны были приниматься квалифицированным большинством 2, любая страна – член ЕС имела право как участвовать в ПСС, так и выходить из него, уведомив об этом Брюссель 3. По сути, речь шла о необязательном формате, своего рода “коалиции желающих”. В 2010–2011 гг., на фоне арабских революций, некоторые страны ЕС, включая Францию и ФРГ, предлагали придать импульс развитию ЕПБО и ПСС, но не получили поддержки.

Вторым шагом, стимулировавшим “пробуждение” PESCO, стало решение Великобритании о Брекзите (2016 г.), после чего главы МИД Франции и ФРГ предложили заключить “Европейский пакт безопасности”, подразумевавший и реализацию идеи ПСС. Свою роль в принятом решении, скорее всего, сыграло общее осложнение международных отношений в регионах, граничащих с ЕС: это арабские революции 2010 и 2011 гг., украинский кризис 2014 г., рост угрозы исламизма в лице ИГИЛ (запрещенной в России террористической организации), миграционный кризис в Европейском союзе 2015 г., “разворот” США в Азию и приход в Белый дом Д. Трампа в 2017 г. Тем не менее ряд исследователей полагает, что именно решение о выходе из состава ЕС Лондона, всегда блокировавшего углубление интеграции в военной сфере, послужило решающим толчком к интенсивному развитию PESCO 4 5.

Третьим шагом стало принятие Глобальной стратегии ЕС по безопасности летом 2016 г. Идеи, продвигаемые Парижем и Берлином, легли на благодатную почву: в стратегии дважды было указано, что углубленное сотрудничество в оборонной сфере должно вести к более структурированной форме сотрудничества 6. ФРГ и Франция активно поддерживали процесс. В июле 2016 г. в немецкой Белой книге по обороне подчеркивалось стремление Берлина использовать для развития ЕС все варианты, созданные Лиссабонским договором, такие как ПСС. В августе 2016 г. главы МИД Германии, Франции и Польши (У. фон дер Ляйен, Ж-И. Ле Дриан, А. Мацеревич) повторили это же заявление в рамках “Веймарского треугольника”, а уже 12 сентября 2016 г. Франция и ФРГ предложили “дорожную карту” по реализации PESCO, включавшую в том числе идею “военного шенгена” 7. Через два дня после этого демарша тогдашний глава Еврокомиссии Ж.-К. Юнкер впервые призвал к укреплению еврообороны.

Процесс формирования PESCO “пошел”: в 2016–2017 гг. регулярно звучали разнообразные заявления о том, каким должно быть Постоянное структурированное сотрудничество. Так, 22 июня 2017 г. ЕС согласился безотлагательно запустить PESCO и в течение трех месяцев сформировать список проектов для него 8, а 13 июля 2017 г. на полях франко-германского саммита в Париже министры обороны Франции, ФРГ, Италии и Испании сформулировали 19 принципов ПСС.

Четвертым шагом, завершающим этот этап, стало официальное учреждение PESCO 13 ноября 2017 г. 1 Процесс обсуждения дал плоды: в декабре 2017 г. ЕС одобрил первые 17 проектов PESCO, а в ноябре 2018 г. – вторые 17 проектов 9 10, речь о которых пойдет ниже. Обсуждение третьей волны проектов состоялось в ноябре 2019 г.

С учетом того, что в строительстве PESCO принимают активное участие экономический (Германия) и военно-политический (Франция) лидеры ЕС, закономерно прежде всего задаться вопросом, в чем состоят и совпадают ли интересы двух стран, продвигающих работу данного военно-политического формата. Цель PESCO – придание Европейскому союзу – “экономическому гиганту” – соответствующего военно-политического потенциала, чтобы повысить его значимость на международной арене. Так, в 2014 г. Французский институт международных отношений (фр. Institut français des relations internationales – IFRI) отмечал неудовлетворительное состояние армейского потенциала стран ЕС: падение расходов на оборону за 2006–2012 гг. на 26 млрд евро, нехватка “матчасти”, и главное – отсутствие у членов ЕС единого вектора оборонной политики.

Подобная ситуация объективно подталкивала разные страны Евросоюза к сотрудничеству, совместному производству и распределению ресурсов. “Недавние операции (военная интервенция сил международной коалиции в Ливию в 2011 г. – П.Т.) вновь продемонстрировали, что европейцы испытывают недостаток сил и средств, особенно в таких вопросах, как дозаправка в воздухе, наблюдение и разведка, стратегический воздушный транспорт и высокоточное наведение боеприпасов. […] Некоторые из этих средств просто слишком дороги для какой-либо одной европейской страны, чтобы иметь их в достаточном количестве, отсюда и идея объединения ресурсов. Страны также должны договориться о развитии своих военных средств или купить их, что ставит на повестку дня вопросы промышленного развития, суверенитета и права собственности”, – постулировали эксперты IFRI 11.

В условиях серьезного осложнения международной ситуации к востоку и югу от ЕС США во главе с Д. Трампом перестали быть в глазах европейцев гарантом безопасности Евросоюза, а Великобритания решила покинуть объединение. Париж и Берлин в сложившейся ситуации дали понять, что в военно-политической сфере ЕС должен рассчитывать только на себя. В немецкой Белой книге2016 г. этот вектор очерчен весьма обтекаемо: “Одним из способов добиться прогресса в области более надежного сотрудничества между теми, кто ощущает данную необходимость, является ПСС в оборонной сфере […]. Общая внешняя политика и политика безопасности (ОВПБ) включает в себя поступательное формирование единой оборонной политики Союза. Это должно привести к общей обороне” 12. Во французском “Стратегическом обзоре по вопросам безопасности и обороны – 2017” эта мысль выражена яснее: “Постоянное структурированное сотрудничество должно привести к качественному рывку в сфере европейской обороны. [Соответствующие] обязательства должны быть достаточно солидными, чтобы благоприятствовать объединяющим амбициозным проектам, а главное – отвечать нуждам армий европейских стран, обеспечивая их участие в операциях” 13.

Франко-германские предложения для ЕС, изложенные в 2016–2017 гг., содержат ту же мысль: в них стороны призывают страны – члены ЕС “укрепить солидарность и оборонительные возможности, чтобы эффективнее защищать границы и граждан ЕС” 14. Как подчеркнул представитель Франции, вопрос в том, что конкретно могут сделать стороны для повышения эффективности и скорости военных операций, проводимых под эгидой ЕС 15. По мнению Берлина и Парижа, в долгосрочном плане PESCO сможет трансформироваться в объединение, в котором составляющие его силы связаны между собой и способны выполнять разнообразные задачи 16. Эта же мысль прописана в официальном уведомлении стран – членов ЕС о создании ПСС от 13 ноября 2017 г., в котором PESCO описывается как “амбициозная, обязательная и всеобъемлющая европейская правовая база”, важный шаг на пути укрепления общей оборонной политики. “PESCO, – указывается в документе, – предоставит государствам-членам возможности для улучшения оборонного потенциала посредством участия в хорошо скоординированных инициативах и конкретных общих проектах” 1.

На фоне запуска PESCO Франция и ФРГ отметились рядом заявлений о солидарности, особенно в канун 100-летия окончания Первой мировой войны. Звучали даже слова о том, что ЕС нужна единая европейская армия. Тем не менее на сайте правительства ФРГ указано, что PESCO не предусматривает создания европейской армии 17, а общее стремление Парижа и Берлина укрепить Европейский союз в военно-политическом плане не отменяет того, что каждая из стран в рамках PESCO преследует собственные интересы. Если сравнить составляющие, которые Франция и Германия вкладывают в проект, то можно увидеть следующую разницу.

В подходе Германии, ратующей за включение всех стран – членов ЕС в PESCO (“инклюзивность”), выделяют четыре основных элемента. Во-первых, идентичность ФРГ прямо связана с европейской идентичностью (или, как это прописано в немецкой Белой книге 2016 г., “неотделима” от нее) 12. В интересах ФРГ – углубление европейской интеграции, поскольку “по достижении консенсуса европейская политика приобретает высокий уровень легитимности и одобрения” 12. Как отмечают специалисты ИМЭМО РАН, в Германии “считается, что только сплоченный и сильный, в том числе и в военном плане, Евросоюз способен обеспечить соблюдение интересов и безопасность входящих в него стран” 18. В этом плане PESCO представляет собой еще один инструмент по укреплению единства в рядах ЕС под лидерством Германии. Как справедливо отмечают эксперты Ф. Мауро и Ф. Сантопинто, “немецкие руководители правы в том, что стремятся к единству, ибо […] от союза действительно исходит сила. В нынешние времена Европа не может позволить себе роскошь разделения” 5.

Во-вторых, важную роль в позиции ФРГ играют экономические соображения, согласно которым ЕС пока что не хватает ни инфраструктуры, ни денежных ресурсов, а практика “общего котла” выгоднее для всех участников. На сайте правительства ФРГ в разделе, посвященном PESCO, при объяснении выгод от участия в этом проекте прямо указана экономия и прагматичное распределение средств: “Если бы страны – члены ЕС смогли договориться о групповых закупках военной техники, они сумели бы добиться значительной экономии средств”. Там же приведены слова главы МИД ФРГ З. Габриэля о том, что “ежегодно миллиарды евро тратились на оборонные расходы, которые больше не отвечают кардинально изменившимся международным условиям в области безопасности. Отныне (после запуска PESCO. – П.Т.) фонды по обороне и безопасности смогут использоваться более эффективным способом” 17.

В-третьих, свою роль играет географический фактор: ФРГ, будучи чувствительной к ситуации в Центральной и Восточной Европе, гораздо меньше Франции склонна втягиваться в африканские и ближневосточные кризисы и тратить силы и средства на их урегулирование. В немецкой Белой книге 2016 г. отмечается, что “наши (германские. – П.Т.) интересы в области политики безопасности решительно определяются нашим географическим положением в сердце Европы и нашим членством в ЕС” 12. Хотя ФРГ участвует в борьбе с международным терроризмом и исламизмом в Сирии и Мали, по словам германистов ИМЭМО РАН, “Берлин воздерживается от участия бундесвера в боевых действиях, ограничиваясь его вспомогательными и разведывательными функциями” 18. Более того, некоторые исследователи из стран ЕС (С. Бископ, П.-Э. Томанн) считают, что немцы не желают втягиваться в военные операции ради защиты французских интересов в Средиземноморье и в Африке 19 20, что, разумеется, можно понять.

С третьим фактором связан и четвертый: в ФРГ существует традиция невмешательства бундесвера в военные конфликты и медленный процесс его мобилизации, для чего необходимо не только распоряжение министра обороны, но и разрешение федерального парламента21. По словам Барбары Кунц (IFRI), Франция и другие партнеры ФРГ по ЕС критикуют эту медлительность 22 23. В то же время “пацифизм” Берлина легко объясним: немецкая политическая элита с учетом исторического опыта своей страны с осторожностью относится к любым военным вмешательствам и не считает, что “в обозримом будущем Европа сможет обеспечивать собственную безопасность в одиночку” 18. Военное укрепление Евросоюза немцы видят только в тесной связке с НАТО как единственной организацией Запада, способной справиться с внешними угрозами.

Подход Франции к организации PESCO принципиально иной: Париж выступил за участие в проекте ограниченного круга (“твердого ядра”) стран – членов ЕС, способного при этом решать амбициозные военные задачи. Такая позиция основывается на следующих четырех соображениях. Во-первых, географическом факторе: Франция небезосновательно опасается угроз, исходящих с юга, будь то Средиземноморье, Ближний Восток или Африка. Их наиболее концентрированным выражением стали теракты, устроенные исламистами в 2015–2016 гг. в Париже и Ницце. Именно Левант и Сахель являются регионами, где Франция с 2014 г. проводит военные операции (“Шаммаль” и “Бархан”). Во французском “Стратегическом обзоре – 2017” угрозы и зоны риска для Франции перечисляются в следующем порядке (по убыванию): национальная территория и ЕС, Северная Африка и Ближний Восток и лишь потом – северо-западные границы Европы и другие регионы мира 13. Франция, в отличие от ФРГ, гораздо более чувствительна к военно-политическим кризисам к югу от Европы и связывает PESCO прежде всего с их урегулированием.

Во-вторых, в урегулировании военно-политических кризисов Франция делает ставку на быстроту и эффективность, что позволяет незамедлительно создать “коалицию желающих”, готовых вмешаться и провести операции, не завися от прочих стран – членов ЕС, склонных долго принимать решения по военным вопросам. Во французском “Стратегическом обзоре – 2017” конечной целью ПСС названо участие в военных операциях 13. Ряд исследователей справедливо указывает на то, что успех PESCO будет оцениваться не по количеству стран-участниц, а по их способности совместно создавать оборонительный потенциал ЕС 5 23 24 25. Та же мысль присутствует в парламентском докладе французских сенаторов П.-А. Англада и Ж. Пюйо 2018 г.: “Таково французское вúдение PESCO […]: твердое ядро стран-членов, объединенных в амбициозных проектах в сфере промышленного сотрудничества с целью заполнить пробелы в военных средствах ЕС, но также – ради [возможности осуществлять] военные или военно-гражданские вмешательства за рубежом” 2.

В-третьих, принятая позиция согласуется с французскими традициями и правовыми нормами применения армии. Во Франции армия задействуется по решению президента – верховного главнокомандующего26. В отличие от ФРГ, Франция имеет богатые традиции применения вооруженных сил в Азии и Африке, в числе последних примеров – Ливия 2011 г., ЦАР 2013 г., Ирак и Сирия 2014 г., Мали 2014 г. В “Стратегическом обзоре – 2017” прописаны три основные возможности для военного вмешательства французской армии: 1) самостоятельная интервенция Франции или ее лидерство в рамках группы стран; 2) участие в составе сил международной коалиции; 3) поддержка операций по урегулированию кризисов под эгидой ООН или Евросоюза 13.

Четвертый фактор вытекает из совокупности трех предыдущих. Не исключено, что соприкасаясь с угрозами, исходящими из южного подбрюшья ЕС, будучи готовой к оперативному вмешательству и имея соответствующий богатый опыт, Франция, в отличие от ФРГ, рассчитывает использовать PESCO в качестве военно-политического инструмента, призванного вернуть ей лидерскую роль в Евросоюзе. Подобной оценки, например, придерживается П.-Э. Томанн 27. Франция имеет в военной сфере несомненное преимущество перед ФРГ и другими странами ЕС, за исключением Великобритании, и вряд ли Париж упустит шанс использовать этот фактор в конкурентном противостоянии с Берлином.

Оценивая принятое 13 ноября 2017 г. заявление о запуске PESCO, наблюдатели в один голос утверждали, что оно гораздо больше отражает немецкий подход, чем французский 23 28. “PESCO объединяет почти все государства – члены (ЕС. – П.Т.) на основе непритязательных критериев и вокруг проектов с очень ограниченным размахом”, – отмечали французские сенаторы 2. По тексту документа рассыпаны упоминания об инклюзивности проекта, об участии всех стран – членов ЕС в “совместно согласованных политических рекомендациях”, о том, что информация по проекту должна быть прозрачной для не участвующих в PESCO государств ЕС, о единогласном принятии решений, касающихся запуска новых проектов, о подтверждении участия в PESCO той или иной страны квалифицированным большинством, о правах Совета ЕС исключать из PESCO государство, не выполняющее критерии участия 1.

В то же время французскому подходу явно отвечают упоминания в тексте “амбициозного” PESCO; отсылки на то, что участие в нем является добровольным и не затрагивает суверенитет стран-членов; на то, что подготовительные органы Совета ЕС будут собираться в формате PESCO (то есть с участием всех стран-членов), но при этом только участники проекта будут иметь право голоса в Совете; что участники проекта имеют право приглашать третьи страны; что участники PESCO смогут выдвигать на рассмотрение любой проект, который они видят полезным для ПСС, а управление конкретными проектами останется в исключительной ответственности стран-участниц. Наконец, в тексте подчеркивается, что “реалистичный поэтапный подход является ключом к сохранению участия авангарда государств-членов в PESCO […]. Хотя участвующие государства-члены будут стремиться к выполнению всех своих обязательств, как только PESCO будет официально запущен, некоторые обязательства могут быть выполнены быстрее, чем другие” 1. Тем самым Германия добилась принятия в PESCO общих правил игры для всех, а Франция обеспечила свободу рук для продвижения сугубо военных проектов и привлечения третьих стран.

Вряд ли обе стороны остались довольны достигнутым компромиссом, поэтому следующим этапом “притирки” двух позиций стала кампания за Европейскую интервенционную инициативу (ЕИИ). Еще 26 сентября 2017 г. президент Франции Э. Макрон, выступая в Сорбонне с программной речью по евроинтеграции, предложил ЕИИ “для всех европейских стран” (а не только ЕС), желающих участвовать в процессе прогнозирования, разведки, планирования и поддержки военных операций. По мнению Макрона, в начале 2020-х годов Евросоюз должен иметь общие интервенционные силы, общий оборонный бюджет и общую доктрину действий 29. По сути, не сумев добиться своего в рамках PESCO, Париж попытался достичь собственной цели за рамками ПСС. Основная ставка делалась на то, что в ЕИИ сможет принять участие Великобритания, не имеющая прававойти вPESCOв связи с Брекзитом. В мае 2018 г. Лондон действительно поддержал идею ЕИИ 30. Кроме того, в проекте получила право участвовать Дания, не принимающая участие в ОВПБ ЕС.

Берлин, в свою очередь, также поддержал проект ЕИИ, но с одним условием: чтобы он был официально включен в рамки PESCO, что по сути обесценивало новый французский замысел 31. Аналитики из Немецкого общества внешней политики отмечали, что построение какой-либо структуры, параллельной ЕС, с точки зрения ФРГ, всегда означает ослабление Евросоюза. При этом, учитывая риторику о важности немецко-французских отношений для Европы, сказать “нет” новой инициативе Макрона было невозможно 32.

Вероятно, франко-германские переговоры продолжились, поскольку 25 июня 2018 г. девять стран (Бельгия, Великобритания, Германия, Дания, Испания, Нидерланды, Португалия, Франция, Эстония) подписали в Люксембурге письмо о намерениях в отношении ЕИИ. Этот компромисс был уже явно в пользу Франции: страны-подписанты заявили, что “ЕИИ – это гибкий, необязательный форум европейских государств, которые могут и желают задействовать свои военные возможности и силы, когда и где это необходимо, для защиты интересов европейской безопасности, без ущерба для выбранных институциональных рамок (ЕС, НАТО, ООН или специальных коалиций)”. Отмечалось, что ЕИИ будет открыта для других европейских стран, имеющих соответствующее желание и возможности – этим условиям удовлетворяют Великобритания и Дания (с полным соблюдением неучастия последней в ОВПБ ЕС). Местом пребывания постоянного секретариата ЕИИ был определен Париж.

Единственной победой Берлина, по сути, стало коллективное решение не создавать новые силы быстрого реагирования, а использовать существующие силы ЕС 33. В ноябре 2018 г. состоялась первая встреча участников ЕИИ 34. Работа сосредоточилась в пяти рабочих группах по проблемам Сахеля, Карибского бассейна, Балтики, проекции силы и терроризма 35. Таким образом, наряду с PESCO у стран ЕС появился еще один военно-политический формат: ЕИИ, что скорее усложняет, чем упрощает совместную работу военных из присоединившихся стран.

В отличие от концептуальных разногласий, в вопросах финансирования PESCO, его структуры и проектов Франция и ФРГ нашли общий язык гораздо быстрее. С PESCO связан созданный в 2017 г. Европейский фонд обороны объемом 5 млрд евро, призванный финансировать научно-технические разработки в области ВПК, закупку вооружений и проведение некоторых операций. Им руководит Еврокомиссия 36. Военн