Эволюция эколого-климатического аспекта в повестке международного сотрудничества в Арктике

Экология и климат в последние годы стали важной частью мировой политики и экономики 1. Во многом это вызвано объективными физико-географическими процессами, связанными с повышением средней температуры атмосферы Земли, увеличением числа и интенсивности погодных аномалий, включая крайне высокие или низкие температуры, экстремальные осадки или сильные ветра. Они наносят ощутимый экономический ущерб, а также становятся причиной гибели людей. Именно опасные для человека последствия климатических изменений – ключевая причина, которая побуждает государства принимать меры по борьбе с изменением климата на национальном уровне, а также укреплять международное сотрудничество, направленное на координацию усилий в рамках этого направления 2.

Процессы изменения климата в Арктике проявляют себя быстрее, чем в среднем по миру 3. Арктический регион в целом отличается крайне хрупкой экосистемой, в силу чего он в значительной степени подвержен различным природным рискам, которые только усиливаются при глобальном потеплении 4. Исторически защита окружающей среды, сохранение исчезающих видов животных, борьба с загрязнением были важной частью международного взаимодействия в арктическом регионе. Даже в условиях холодной войны складывались и действовали международные режимы, направленные на защиту здешней природы, например, в 1973 г. было подписано Соглашение о cохранении белых медведей. 

В последние годы возрастает значимость арктического региона как пространства для экономического развития и хозяйственного освоения. И в то же время – как еще одного направления для международно-политического противостояния великих держав. Это препятствует осуществлению координированных международных усилий по защите арктической природы. Более того, современные международно-политические противоречия существенно подорвали налаженные в прошлом между арктическими странами связи по экологии и климату. Неопределенность усиливают действия пришедшей к власти в США (2024 г.) администрации президента Д. Трампа, который крайне негативно относится к международному сотрудничеству по климату. Также его заявления о намерениях присоединить к США Канаду и Гренландию дестабилизируют международный порядок в Арктике.

Следует отметить, что ситуация, сложившаяся после международно-политического кризиса 2014 г., кардинально отличалась от процессов, наблюдаемых после 2022 г. Кризис 2014 г. не оказал практически никакого воздействия на систему международного сотрудничества в Арктике, а в некоторых аспектах взаимодействие, напротив, только усилилось 5. В первую очередь – по линиям экологии и климата, а также вопросам гуманитарного, образовательного и научного сотрудничества 6. Более того, именно эколого-климатическая проблематика стала ключевой в повестке международного сотрудничества в арктическом регионе к началу 2022 г. Это иллюстрируют, например, приоритеты российского председательства в Арктическом совете в 2021–2023 гг. Несмотря на достигнутый успех, после событий начала 2022 г. именно эколого-климатические международные режимы оказались в наиболее уязвимом положении, тогда как сотрудничество по другим ключевым вопросам, включая управление морскими биоресурсами или обеспечение безопасности на море, сохранилось 7.

Существуют различные объяснения устойчивости комплекса международных режимов в Арктике под воздействием международно-политического кризиса 2014 г.  Представители подхода, основанного на неолиберальном институционализме, указывали на наличие “комплексной взаимозависимости” в контексте вопросов международного сотрудничества в регионе 8 9 10 11. Данный термин означает 12 сложную систему связей между странами, включая политические, дипломатические и экономические, при наличии которой различные вопросы международного взаимодействия могут быть изолированы друг от друга 11. Такая ситуация могла иметь место в арктическом регионе после 2014 г., когда несмотря на кризис отношений между Россией и западными странами, они поддерживали взаимодействие по вопросам сотрудничества в Арктике, что обеспечило устойчивость экологических и климатических институтов.

Однако структура международных институтов в арктическом регионе отличается низкой степенью институционализации или “жесткости”. Поэтому она обладает относительно невысоким потенциалом формирования межстрановой взаимозависимости 13. Например, ключевые институты регионального управления – Арктический совет (АС) или Совет Баренцева/Евроарктического региона (СБЕР) 14 – являются межправительственными форумами, основанными на юридически необязательных международных договоренностях. С точки зрения ряда авторов, принадлежащих к конструктивистскому направлению, Арктику от других регионов отличает более активное участие в управлении негосударственных акторов, таких как экспертные и научные сообщества, а также организации коренных народов 13. Это способствовало повышенной значимости эколого-климатической проблематики в повестке международного взаимодействия в регионе, а также устойчивости международных институтов в кризисных условиях.

Иной подход связан с анализом интересов арктических стран (interest-based approach) и применялся для характеристики последствий кризисов и 2014 и 2022 гг. 15 16 Согласно этой точке зрения, российская политика в регионе в обоих случаях была нацелена на сохранение статус-кво, поскольку Россия, в силу особой значимости для нее северного приполярья, всегда заинтересована в сохранении стабильности международного взаимодействия в Арктике 17 18. Западные страны, напротив, предпринимали действия по дестабилизации международно-политической ситуации в регионе, стремясь затруднить реализацию российской арктической стратегии. Еще после 2014 г. отношения России и Запада начали переходить в состояние “негативной безопасности”, то есть противостояния и сдерживания друг друга 19 20. Международно-политический кризис 2022 г. в значительной степени усилил эту динамику, в результате чего по инициативе западных стран прекратилось сотрудничество по ряду вопросов, включая экологию и климат 21 22.

По мнению автора, ни один из представленных подходов не способен предложить полноценного объяснения трансформации эколого-климатических режимов в Арктике. В частности, неолиберальные и конструктивистские подходы, придающие значение “комплексной взаимозависимости” или вовлеченности коренных народов в региональное управление как ключевым факторам устойчивости эколого-климатического сотрудничества, не могут быть использованы для анализа ситуации, сложившейся после 2022 г., когда в первую очередь оказалось приостановлено сотрудничество по вопросам защиты окружающей среды. С другой стороны, анализ интересов арктических стран, хотя и представляет хороший инструмент для исследования общих последствий кризисов 2014 и 2022 гг. для системы международного сотрудничества в Арктике, не способен объяснить ситуацию в эколого-климатической сфере. 

В статье будет дан ответ на вопрос о том, какие факторы определили трансформацию эколого-климатического аспекта международного сотрудничества в Арктике. Для этого используется подход, основанный на анализе интересов арктических стран, но дополненный исследованием роли эколого-климатических режимов в международном сотрудничестве в высоких северных широтах. Статья включает три части: в первой представлен комплексный анализ особенностей эволюции эколого-климатического взаимодействия в Арктике под воздействием кризиса 2014 г., во второй – дана характеристика трансформации кооперации в этой сфере после кризиса 2022 г., в третьей – рассмотрены причины, которые определили наблюдаемую динамику. 

Рассмотрение эволюции эколого-климатического сотрудничества в Арктике следует начать с ключевых институтов регионального управления, представленных в регионе: Совета Баренцева/Евроарктического региона и Арктического совета. Поскольку АС изначально в большей степени был ориентирован на взаимодействие по вопросам защиты окружающей среды 23, наиболее показательным в контексте укрепления непосредственно эколого-климатического аспекта повестки международного сотрудничества в регионе представляется именно СБЕР, который традиционно располагал более широкой повесткой.

Совет Баренцева/Евроарктического региона

Функционирование СБЕР практически не было затронуто международно-политическим кризисом 2014 г. В стандартном формате в течение всего года прошли встречи специальной рабочей группы по изучению финансового механизма организации. Также в сентябре 2014 г. состоялась встреча четырех профильных советов, на которой присутствовали представители СБЕР, АС, Совета государств Балтийского моря (СГБМ) и Организации черноморского экономического сотрудничества (ЧЭС). Представительство последней достаточно важно в контексте кризиса 2014 г., поскольку Украина – член этой организации.

В 2015 г. под эгидой СБЕР было проведено исследование о препятствиях эффективному взаимодействию в рамках форума, основанное на опросах представителей его рабочих групп и секретариата. Лишь малая часть респондентов (5 из 70) назвали международно-политический кризис препятствием для сотрудничества в рамках своего института. В основном в качестве затруднений для работы они указывали нехватку ресурсов и ограниченность участия некоторых стран в мероприятиях форума. Более того, авторы исследования призывали Россию активнее вовлекаться в международное сотрудничество в рамках СБЕР. Важно отметить, что международно-политический кризис вообще не упоминался в отчете, подготовленном по результатам этого исследования.

Формально кризис 2014 г. не оказал практически никакого воздействия на СБЕР, не считая незначительного ухудшения атмосферы переговоров, что отметили представители некоторых западных стран. Тем не менее по причине введения против России другими странами – членами СБЕР ограничительных мер экономического характера взаимодействие в рамках форума по ряду направлений, включая бизнес-кооперацию, туризм и т.д., было частично свернуто 24 25 26. В результате пробелы, образовавшиеся в повестке международного сотрудничества после частичного прекращения экономического взаимодействия, стали активно заполнять эколого-климатические аспекты.

В первые годы после начала кризиса 2014 г. сохранялась инерция предыдущего периода, направленная на укрепление экономического сотрудничества в развитии арктического региона. Например, в 2015 г. глава МИД России С.В. Лавров в своем выступлении на министерской встрече, помимо вопросов эколого-климатического сотрудничества, уделил большое внимание аспектам, связанным с фасилитацией бизнес-контактов, развитием транспорта и логистики, а также туризма. Эти направления вошли и в число приоритетов российского председательства в СБЕР в период 2015–2017 гг. Однако в ходе следующей министерской встречи в Архангельске в 2017 г. они были упомянуты скорее “ритуально” – как подведение итогов председательства.

Приоритеты председательства Швеции в 2017–2019 гг. включали три блока: социальный, экономический и экологический. При этом наиболее проработанным и обширным был последний: он включал наибольшее количество пунктов. Более того, именно в рамках экологического направления подразумевалась реализация конкретных действий или проектов, в том числе совместное управление трансграничными водоемами, устранение “экологических горячих точек” Баренцева региона и т.д. Экономический блок по большей части включал косвенные вопросы, например, сотрудничество в области поиска и спасания на море, проведение Лесного форума Баренцева региона и т.д. Немногие предложенные приоритеты, носившие сугубо экономический характер (биоэкономика и устойчивый туризм), также были тесно связаны с экологией. Период шведского председательства в целом характеризовался свертыванием практических мероприятий экономического сотрудничества в пользу сфер экологии и климата. 

Приоритеты председательства Норвегии (2019–2021) полностью исключили вопросы экономического характера – основу сотрудничества в рамках СБЕР в этот период должны были составить здравоохранение, наука и образование. Следует отметить, что норвежское председательство было осложнено начавшейся в 2020 г. пандемией COVID-19, в силу чего значительная часть мероприятий прошла в дистанционном формате. Однако министерская встреча 2021 г. в Тромсё была очной. Участвовавший в ней C.В. Лавров в интервью интернет-порталу Международного Баренцева секретариата в качестве основных направлений сотрудничества в рамках СБЕР отметил “охрану окружающей среды, борьбу с изменениями климата, транспортное взаимодействие, совместные учения спасательных служб, контакты по линии молодежи и коренных народов”. Иными словами, ключевым аспектом деятельности совета поэтапно становилось именно эколого-климатическое сотрудничество, а экономическое и гуманитарное смещались на второе и третье места соответственно. Обратим внимание, что, например, в рамках официального заявления Лаврова на министерской встрече еще в 2015 г. было отмечено, что “социально-экономическое развитие является основной целью СБЕР”.

Одним из наиболее значимых аспектов взаимодействия в период норвежского председательства стала реализация проекта по устранению “экологических горячих точек” в Баренцевом регионе. Уже к 2020 г. в результате реализации мероприятий по устранению угроз окружающей среде 12 пунктов были исключены из списка таких “горячих точек”, утвержденного в 2003 г.

Эколого-климатические задачи также составляли важную часть программы председательства Финляндии в СБЕР в 2021–2023 гг. Ее ключевым направлением стало устойчивое развитие, включающее борьбу с климатическими изменениями и адаптацию к их последствиям, сохранение биоразнообразия и т.д. Развитие трансграничного гуманитарного и культурного сотрудничества и транспорт были отмечены в качестве второго и третьего приоритетов соответственно. Таким образом, на тот период экология и климат стали основными направлениями международного сотрудничества в рамках СБЕР.

Арктический совет

Эколого-климатический аспект традиционно играл более значимую роль в рамках АС, чем в СБЕР, и значительного усиления сотрудничества вопросов экологии и климата в рассматриваемый период не требовалось. Вместе с тем в период до 2014 г. предпринимались попытки расширить охват деятельности АС за счет включения экономических вопросов. Ключевой инициативой на данном направлении стало создание Арктического экономического совета (АркЭС) в сентябре 2014 г.

Идея его создания прозвучала еще в тексте декларации АС, подписанной в Кируне в 2013 г. В 2013–2015 гг. в совете председательствовала Канада, традиционно уделявшая повышенное внимание вопросам экономического сотрудничества и промышленного развития в Арктике. Это нашло отражение в том числе в соответствующей стратегической программе страны, возглавившей АС 27. Идея создания АркЭС активно поддерживалась Канадой, которая стремилась к запуску данного механизма именно в период своего председательства.

Первоначально предполагалось, что АркЭС установит тесные двусторонние связи с АС, также планировалось широкое практическое измерение сотрудничества, включая реализацию совместных проектов, подготовку рекомендаций для министерских встреч АС и развитие торгового и инвестиционного сотрудничества 28. Однако из-за введения западных антироссийских экономических санкций и общего охлаждения отношений в 2014 г. уровень институционализации АркЭС оказался ниже запланированного, также как и степень взаимосвязи с АС.

С другой стороны, в этот период в совете активизировалось сотрудничество по вопросам экологии и климата. В частности, в 2013–2014 гг. продуктивно работала целевая группа по черной саже и метану, а в декабре 2014 г. был принят Рамочный документ Арктического совета в области активизации сокращения выбросов черной сажи и метана, установивший количественную цель по снижению выбросов этих загрязняющих веществ. Следует отметить, что эта цель подразумевала только политическую ответственность, но не формальную юридическую. В 2015 г. также был принят Рамочный план сотрудничества в сфере предупреждения загрязнения морских районов Арктики нефтью в результате нефтегазовой деятельности и судоходства, суть которого сводилась к оценке, сбору и обмену информацией по вопросам судоходства и нефтегазовой деятельности.

В 2014–2015 гг. участники АС продуктивно взаимодействовали в научной сфере. Научное сотрудничество в Арктике традиционно тесно связано с вопросами экологии и климата. Еще в 2013 г. при АС была создана Целевая группа по укреплению международного научного сотрудничества 29. Ее сопредседателями выступили Россия, США и Швеция. Несмотря на международно-политический кризис 2014 г. работа группы продолжилась в стандартном формате – прошли все запланированные для нее мероприятия. Результатом стало подписание в 2017 г. Соглашения по укреплению международного арктического научного сотрудничества, по которому страны брали на себя обязательства оказывать поддержку проводимым в арктическом регионе исследованиям, производить обмен научными данными и т.д.

Крайне негативное воздействие на международное сотрудничество в области экологии и климата в АС оказала политика администрации американского президента Д. Трампа в 2016–2020 гг. Дело в том, что Трамп критически относится к международным усилиям по борьбе с климатическими изменениями, в том числе к подписанному в 2015 г. Парижскому соглашению по климату. Уже в ходе министерской встречи в Фэйрбэнксе в 2017 г. руководитель государственного департамента США отмечал, что Вашингтон находится в процессе пересмотра важных международных соглашений, которые касаются изменения климата. Несмотря на это, в 2017 г. АС удалось согласовать и принять декларацию по результатам министерской встречи, а также утвердить план работы совета на следующие два года, которые включали в том числе пункты по защите окружающей среды и борьбе с изменением климата 30.

Тем не менее уже на следующей министерской встрече в Рованиеми в 2019 г. критическая позиция администрации Д. Трампа по отношению к международным соглашениям по климату