Власть городов. О политической субъектности мегаполисов

Проблематика роли городов как субъектов мирового политического процесса относится к числу широко обсуждаемых и вызывающих значительный интерес, но вместе с тем противоречивой и слабо изученной. Еще Макс Вебер рассматривал город как главное место, где выкристаллизовался процесс государственного строительства, сформировались мощные административные и политические институты, которые позволили сообществу осуществлять экономическое и политическое доминирование. Сегодня городу также приписывается особая роль: с разных трибун и на различных платформах звучат заявления о том, что современный мир – это “мир городов”. Подчеркивается, что именно города являются теми центрами развития, которые должны найти ответ на вызовы сегодняшнего и завтрашнего дня. Сквозь призму этого дискурса города воспринимаются как полноправные участники мировой политики, едва ли не более значимые, чем национальные государства: последние как бы заняты некими общими, отвлеченными вопросами, тогда как города – вполне насущными и конкретными.

Изучая этот дискурс, набравший силу начиная с 2000-х годов, можно предположить, что он выражает запрос ряда акторов (и далеко не только представителей местных властей) на переход к новым принципам глобального управления, отличным от тех, что построили национальные государства. Такой новый тип политических отношений, который могли бы выстроить города, ставил бы в приоритет те “приземленные” задачи, которые решаются в городах каждый день, в центре которых стоит обеспечение высокого качества жизни человека, что стало бы своего рода выходом из текущего “тупика развития” 1. Подобное будущее, в котором города как субъекты, заинтересованные прежде всего в благополучии и комфорте человека, но никак не в интригах, борьбе за геополитическое влияние и тем более – в вооруженных конфликтах для его расширения – с гуманистической точки зрения действительно выглядит весьма привлекательно. Контуры такого будущего можно разглядеть, например, в описании, составленном бывшим мэром Нью-Йорка Майклом Блумбергом в статье для Foreign Affairs, где он обосновывал центральную роль городов в борьбе с изменением климата: по его словам, “города не занимаются идеологией, а сфокусированы на поиске прагматичных решений для всех возникающих вопросов” 2.

Цель настоящей статьи – выявить главные составляющие феномена политической субъектности мегаполисов, специфику основных ракурсов его анализа в политической науке, ресурсы и инструменты, посредством которых мегаполисы выстраивают и реализуют стратегии международного развития, основные барьеры и перспективы такой деятельности.

В начале XXI в. на мировую арену вышли сразу несколько организаций, которые уверенно принялись воплощать подобный проект на деле. Учрежденная в 2004 г. и по сей день одна из наиболее влиятельных международных организаций городов “Объединенные города и местные власти” (ОГМВ, англ. – United Cities and Local Governments, UCLG) приступила к активному лоббированию интересов своих членов в международных инстанциях и стала выстраивать взаимодействие с ООН с целью утвердить локальные правительства в качестве одного из столпов международной системы. В этом стремлении звучал вызов, который ОГМВ бросила гегемонии государства как актора международных отношений и ее намерение выстроить систему “децентрализованного сотрудничества, международного взаимодействия муниципалитетов и городов, которая бы способствовала трансформации сферы международных отношений в отношения между сообществами, между и в интересах граждан мира”. Создание ОГМВ послужило импульсом для возникновения других международных объединений городов, например, Глобального парламента мэров (The Global Parliament of Mayors), учрежденного как совещательная площадка для руководителей городов. Его идеологом стал политический географ, бывший советник президента США Билла Клинтона Бенджамин Барбер. В 2013 г. он опубликовал нашумевшую книгу “Если бы мэры правили миром”, в которой призвал забрать у государств ряд полномочий и передать их городам как субъектам, располагающим всеми необходимыми ресурсами и инструментами для достижения целей развития 3. В интервью, которое Б. Барбер дал в ходе визита в Москву в 2015 г., он отметил, что “национальные государства не сотрудничают для решения проблем”, а значит, это города должны “договориться друг с другом, чтобы получить дополнительный объем власти” и оказать совместное давление на национальные правительства, дабы перестать отдавать тем в виде налогов “гораздо больший объем средств, чем им на самом деле необходим”.

Организацию столь радикального “коллективного бунта” городов против своих государств достаточно трудно представить, хотя ситуации противостояния первых вторым вовсе не редки – в том числе в упомянутых выше случаях, когда центральное правительство принуждает богатый город делиться доходами с менее удачливыми территориями. Если материальные причины противостояния очевидны, то что можно отнести к нематериальным? Актуальный пример – деятельность коалиции America Is All In: помимо администраций городов США, в нее входят представительства штатов, организаций из сфер образования, культуры, здравоохранения. Коалиция ставит перед собой задачу содействовать достижению цели по сокращению углеродных выбросов США на 50% к 2030 г. и нулевых чистых выбросов к 2050 г., укреплению устойчивости страны к растущим последствиям изменения климата, а также стремится “способствовать усилению роли нефедеральных субъектов на мировой арене”, то есть наращивать политическое влияние городов. После первого и второго выходов США из Парижского соглашения по климату при президенте Дональде Трампе коалиция обязалась “поднять упавшее знамя” защиты климата, предпринимая последовательные меры по борьбе с его изменением, в том числе через “амбициозные изменения в политическом курсе” местных властей 4. Создание коалиции – заслуга Майкла Блубмерга, которого в 2014 г. экс-генеральный секретарь ООН Пан Ги Мун назначил специальным посланником по городам и изменению климата.

Аналогичные цели, а также цель по “формированию политической воли для поддержки действий на федеральном и глобальном уровнях” преследует основанная в 2014 г. ассоциация более 300 мэров городов США Climate Mayors. В ответ на подписание Д. Трампом 8 апреля 2025 г. указа о свертывании федеральных и локальных программ по борьбе с изменением климата, руководство ассоциации выступило с заявлением о том, что “Федеральное правительство не имеет полномочий лишать города и штаты права принимать законы, которые наилучшим образом служат их жителям. Мало того, что это очередное превышение полномочий нарушает права на местном уровне, оно также игнорирует реальные издержки задержки перехода к экономике, основанной на чистой энергии – как колоссальные затраты от продолжающегося разрушения окружающей среды, так и политический и социальный ущерб от ослабления лидерских позиций Америки”.

Свою политическую субъектность города – участники этих инициатив, обозначаемые в официальных документах коалиции как “субъекты реальной экономики”, реализуют через формирование собственных климатических стратегий, установление норм, стандартов, правил, введение систем стимулов и ограничений – в частности, через “предоставление стимулов и финансирования для повышения энергоэффективности зданий, установление стандартов экологичного строительства и внедрение строительных норм со строгими требованиями, обязательное проведение энергоаудитов, реализацию модернизации существующих объектов, введение стандартов бенчмаркинга и открытости данных (B&T)… Например, после того как Вашингтон, округ Колумбия, обязал коммерческие здания и многоквартирные жилые дома площадью более 50 тыс. кв. футов, а муниципальные здания – более 10 тыс. кв. футов проводить бенчмаркинг и отчитываться о потреблении энергии, энергопотребление таких зданий сократилось в среднем почти на 6%” 5. Такой подход к определению политического влияния города прослеживается в документах многих городских ассоциаций, например, C40, в интерпретации которой «власть понимается как “степень контроля или влияния”, которой обладают мэры над активами (например, автобусным парком) и функциями (такими как экономическое развитие) во всех секторах городского управления» 5.

Пример городов США демонстрирует, что в рамках своих полномочий они способны формировать и реализовывать собственную стратегию, коммуникационную политику и практические инструменты влияния на ситуацию “на местах”. Мировая практика насчитывает немало аналогичных случаев – например, альянс крупных городов Финляндии C21 играет важную роль в согласовании и лоббировании их интересов на национальном уровне, а также в международных вопросах, таких как выстраивание отношений с Китаем: “Данное сотрудничество направлено на продвижение интересов городов в Китае, однако также прямо указывается, что оно может способствовать развитию взаимодействия на общегосударственном уровне и укреплению китайско-финляндских отношений” 6. Как же обстоит дело с формальным признанием политической субъектности городов на международном уровне?

Прогресс в вопросе формализации городов как субъектов политического процесса зависит от позиции национальных государств. Их представители с самых высоких трибун транслируют тезис о том, что города должны брать на себя больше ответственности в решении задач самого широкого спектра, от экологических до этнополитических, таких как обеспечение интеграции в общество инокультурных мигрантов. Можно предположить, что следующим логичным шагом было бы наделить города бо́льшими полномочиями и официально закрепить их весомый статус в мировой политике – по крайней мере, для начала, в рамках профильных международных институтов. В частности, наибольший прогресс на этом направлении должен был бы быть достигнут в рамках ООН-Хабитат, Программы ООН по населенным пунктам, имеющей главный мандат ООН в области городской политики.

Такие попытки предпринимались: в 1996 г. на конференции Хабитат II было предложено предоставить представителям местных органов власти постоянный статус в Комиссии по населенным пунктам (Commission on Human Settlements) – межправительственном органе ООН по вопросам поселений. Принятая по итогам “Повестка дня Хабитат” призывала Комиссию “пересмотреть методы работы с целью вовлечения в свою деятельность представителей местных органов власти и соответствующих субъектов гражданского общества”. Спустя три года в резолюции 17/18 Комиссия обратилась к Исполнительному директору с просьбой “учредить комитет местных органов власти в качестве консультативного органа, который будет служить цели укрепления диалога с местными органами власти со всего мира, участвующими в реализации Повестки дня”. В результате был создан Консультативный комитет ООН по вопросам местного самоуправления (United Nations Advisory Committee of Local Authorities, UNACLA), который, по оценкам исследователей, внес вполне конкретный вклад “в создание ряда форумов и механизмов для реализации ЦУР (Целей устойчивого развития. – Авт.) на местном уровне… однако не играет непосредственной роли в принятии решений” 7. Не привнесла существенных изменений и следующая крупная попытка создать такой механизм: в 2017 г. Группа высокого уровня по поручению Генассамблеи ООН подготовила обзор деятельности ООН-Хабитат, посвященный реализации ЦУР и Новой программы развития городов, в котором пришла к выводу, что ООН “недооценила темпы, масштабы и последствия урбанизации, зависимость реализации Повестки 2030 от городского развития, как и основополагающую роль местных органов власти”; указав, что “в структуре управления ООН-Хабитат отсутствует формальный механизм для вовлечения местных партнеров”. Группа сформулировала ряд достаточно смелых предложений, которые были призваны компенсировать этот пробел, и “рекомендовала новую структуру управления, включающую… комитеты местных и субнациональных органов власти и заинтересованных сторон”. Впрочем, и эти рекомендации были отвергнуты.

Как отмечает специалист по международному праву Джейкоб Коган, “государства не желают соглашаться на предоставление местным органам власти формальной роли в процессах выработки политики и принятия решений в международных организациях, сопротивляясь любым попыткам ослабить единство государства в международных отношениях и сохраняя за собой монополию на представительство интересов страны” 7. Государства не спешат наращивать полномочия местных органов власти, равно как и их финансирование. Заметим, что в этом отношении показателен стабильно скромный бюджет ООН-Хабитат (не выше 300 млн долл.), что в десятки раз меньше бюджета организаций ООН, решающих системные глобальные задачи, таких как Всемирная продовольственная программа или ЮНИСЕФ. Как следствие, в международной политической архитектуре сформировался своего рода негласный компромисс между государствами, международными организациями и городами – неформальная система взаимодействий городов и международных организаций, механизмы которой “маскируют недостатки официальной системы с молчаливого, хотя порой и неохотного, согласия национальных правительств” 7. То есть города получают возможность определенного “собственного маневра” в пространстве международной политики до тех пор, пока он не представляет угрозы для государственных интересов.

Таким образом, нарратив о высокой значимости городов как субъектов развития по-прежнему существует параллельно политической реальности, в которых государства не готовы делиться властью. На международном уровне отчасти компенсировать этот дисбаланс призвана система полуформальных и неформальных институтов, позволяющая городам и их лидерам получать различные “бонусы”, от репрезентации в коммуникационном пространстве в качестве лидеров развития до интеграции в декларации и программы международных организаций. Касательно же распределения полномочий между городами и государствами на национальном уровне, автору представляется справедливым тезис Ричарда Шраггера о том, что “децентрализация власти – это не нейтральная институциональная технология… Если формальное наделение местных органов власти полномочиями приводит к резкому неравенству в предоставлении базовых муниципальных благ и услуг, от такого подхода следует отказаться. Однако если передача власти на местный уровень улучшает качество предоставляемых гражданам товаров и услуг, такой вариант стоит поддерживать” 8.

Мегаполисы – городские агломерации с населением более 10 млн человек – выступают одновременно масштабными пространствами развития и его субъектами, обеспечивая высокие возможности для трудоустройства и роста благосостояния. Экономические и социальные преимущества проживания в мегаполисе привлекают в них все больше жителей, а агломерационный эффект, обеспечивающий высокую интенсивность взаимодействий различных специалистов и организаций, способствует созданию технологических, социальных и организационных инноваций и их “переливу” из одной сферы в другую. Перечень сильных сторон мегаполисов как территорий развития велик, равно как и перечень вызовов, с которыми они сталкиваются. Мегаполисы – это, по определению Е.В. Тыкановой, “хрестоматийный пример социально-территориальных пространств, в которых разворачиваются процессы (вос)производства различных форм неравенств и установления разного рода (социальных, пространственных, политических, экономических и пр.) асимметрий между его обитателями” 9.   

Аккумулируя значительные объемы ресурсов, мегаполисы способны транслировать их в политическое влияние. Изучая мегаполис как “политический объект”, Алистер Коул и Рено Пейр обозначают шесть ключевых индикаторов его политической состоятельности (political capacity): институциональные ресурсы, экономические ресурсы, политическое лидерство, стиль взаимодействия с государством, территориальные сети и территориальный нарратив и отмечают, что некоторые из них, такие как финансово-материальная база, влияют на позицию города в неформальной иерархии напрямую, тогда как другие – косвенно 10. Ко второй категории “менее осязаемых” ресурсов политической субъектности авторы относят городские модели (режимы), нарративы и традиции, конфигурации институтов и сетей (или ассамбляжей), стили управления и форматы коллективных действий 10. По сути речь идет о разнообразных материальных и нематериальных ресурсах развития и моделях управления ими. Например, А. Коул и Р. Пейр приводят такой пример влияния моделей управления на политическую субъектность: “Наделенные заметным местным политическим влиянием и связями с центральным правительством (кумуляция мандатов), французские мэры были более эффективны, чем главы английских городов… Важную роль сыграли различные правовые основания: принцип общей компетенции (compétence générale), характерный для французских местных органов власти, придает вес местной политике во французских городах, тогда как жесткие ограничения ultra vires (действия за пределами полномочий) традиционно сводили роль английских городов к узкому кругу вопросов, таких как обеспечение предоставление услуг и сервисов” 10.

Эволюция систем управления мегаполисами привела к возникновению различных его моделей, от более до менее консолидированных, однако в целом такие системы носят разветвленный и многоуровневый характер ввиду высокой сложности объекта и диверсифицированности субъектов управления, формирующих коалиции – городские режимы, “формальные и неформальные соглашения, на основе которых общественные органы и частные интересы действуют вместе для принятия и исполнения управляющих решений” 11. Рассуждая о теории городских режимов, Валерий Ледяев уточняет, что “политический режим – это коалиция акторов, обладающих доступом к институциональным ресурсам и осуществляющих управление общностью” и подчеркивает, что для каждого режима характерен собственный “набор целей и программ, которые отражают коалиционный характер власти и ресурсы ее субъектов” 12. Таким образом, мегаполисы разнообразны по сложившихся в них политическим коалициям, имеющимся в их распоряжении ресурсам и способности управлять ими, но их объединяет высокий уровень самобытности как политических пространств и преобладающая роль городских и национальных акторов в определении вектора их развития (по сравнению с международными). Здесь автор статьи расходится со сторонниками глобализма, которые, напротив, убеждены, что в мегаполисах формируется некий общий новый тип политических пространств как прямое следствие влияния повестки глобализации (необходимости решения глобальных проблем на местном уровне), и солидарен с такими авторами, как Эрнесто д’Альберго и Кристиан Лефевр, которые полагают, что “если глобальные силы – будь то рыночные или политические – и играют определенную роль в формировании пространства мегаполиса, то эта роль опосредована локальными и национальными факторами экономического, политического или культурного характера” 13. Тем не менее вовлечение мегаполисов в глобальную повестку открывает для них дополнительные возможности, в том числе политического характера.

В научной литературе политическая субъектность мегаполисов часто связывается с самим фактом их “активного присутствия” в мировой политике и даже участия в глобальном управлении 14, под которым понимается прежде всего городская дипломатия. В этом ключе к инструментам политического влияния городов относят активные действия их мэров на международной арене, участие мэров и представителей муниципалитетов в качестве самостоятельных игроков в международных переговорах. Источником политической субъектности города в данном случае исследователи называют прежде всего государство, которое делегировало ему соответствующие полномочия 5, тогда как сами мегаполисы выступают в роли особых политических пространств, “в которых развиваются и разворачиваются различные процессы международной системы” 15.

Лонгитюдное исследование Мельбурнского центра изучения городов, посвященное международной городской дипломатии, выявляет некоторые значимые тренды в этой сфере. Анализ опроса представителей городов под руководством авторитетного специалиста по городским исследованиям Мишеля Акуто зафиксировал рост интенсивности взаимодействия городов с национальными правительствами по вопросам международного характера, “что вероятно, отражает растущую профессионализацию городской дипломатии. Все больше городов сообщают о проведении обучения для своих сотрудников, работающих на международном направлении… Широкий круг международных партнеров, с которыми взаимодействуют города, свидетельствует о многостороннем и продуманном портфеле глобальных инициатив, реализуемых многими городами – участниками исследования” 16. Главные тематики, по которым произошла интенсификация такого диалога – это изменение климата, экономическое развитие, миграция, региональное сотрудничество и устойчивость 16.

Сегодня мегаполисы – это места, где правительства и бизнес формируют те или иные режимы, заключая соглашения, позволяющие городу получать дополнительный доход – тем самым власти используют свои политические полномочия, такие как право распоряжаться территорией, зданиями, трансформировать инфраструктуру и городские сервисы, в качестве инструментов политического влияния. Отличительной характеристикой “мира городов” оказывается борьба за то, чтобы обеспечить себе выгодный имидж в надежде привлечь высококвалифицированных специалистов, туристов, капиталы и высокотехнологичные компании. Это привело к превращению городов, и особенно мегаполисов, в “предпринимательские города” (entrepreneurial cities), находящиеся в состоянии непрерывной борьбы за повышение своей привлекательности с целью получить внешние ресурсы, необходимые для выживания и развития – отсюда значительная популярность работ, посвященных предпринимательским экосистемам как главной “инфраструктуре развития”. Именно с такими категориями, как “привлекательность” (инновационная, инвестиционная, культурная и т.д.) и “сила бренда” города часто связывают и его политическую субъектность, понимая ее как способность самостоятельно, без помощи национального правительства, привлекать дополнительные ресурсы, оказывая прямое или косвенное влияние на принятие соответствующих решений сторонними акторами.

Главным управленческим инструментом здесь выступает маркетинг города – “комплекс действий городского сообщества, направленных на выявление и продвижение своих интересов для выполнения конкретных задач социально-экономического развития города. В широком смысле это продвижение интересов города… способ решения задач развития города путем расширения его влияния и создания положительной репутации” 17. Инструментарий маркетинга городов весьма обширен, однако в целом можно выделить два главных смысловых блока – материальный и нематериальный. Первый связан с продвижением зримых измерений прогресса – достижений города в транспорте, строительстве, развитии социальной инфраструктуры, общественных пространств и сервисов и др., которые становятся символами устремленности города в лучшее будущее и даже “объектами восхищения” 18. Второй блок охватывает вопросы позиционирования города на базе таких составляющих, как наука, культура, социальная атмосфера, среда для бизнеса и инноваций. Накопленный городом капитал в этих двух сферах усиливает его позиции как пространства развития, притягательного для жизни и творчества. Существует множество метрик оценки международного бренда города как репрезентации такого капитала в массовом сознании. Для настоящей работы любопытной представляется методология лондонской компании The Business of Cities: ее составляющие дают представление о том, на какие ресурсы может опираться современный мегаполис (табл. 1).

Источник: составлено по материалам Helsinki on the Global Stage. Benchmarking Helsinki’s Brand in a Global Context.

Каждому из этих аспектов соответствует свой набор инструментов. Так, для повышения международного статуса как центра инноваций и высоких технологий мегаполисы развивают собственные программы тестирования инновационных решений и приглашают другие города к взаимному “пилотированию” инноваций. Например, в рамках Международного форума инноваций БРИКС “Облачный город”-2023 Москва заключила такие соглашения о партнерстве с Минском, Мединой, Стамбулом и Дакаром, а представители институтов развития из 10 стран подписали “Московскую декларацию инновационного развития”, которая зафиксировала общий подход к сотрудничеству между городами и бизнес-структурами в области совершенствования цифровых экосистем. Подобные шаги позволяют мегаполисам устанавливать коллективные правила игры, формировать общее пространство для диалога и взаимодействия.

Возвращаясь к тренду “предпринимательских городов”, важно сказать и о дискуссии, которую он вызвал в научном сообществе. Многие авторы полагают, что таким образом происходит переход городов к “постполитическому управлению”, при котором подходы к развитию и бизнес-логика постулируются как единственно разумный и оправданный базис “хорошего управления” 19. К причинам этого тренда относят эрозию легитимности городских режимов, кризис политических партий, сложность поддержания лояльности избирателей и ограниченность традиционных источников роста. В этих условиях города минимизируют обращение к “политическому” и прибегают “к таким расплывчатым концептам, как креативный город, экогород, конкурентоспособный или инклюзивный город, которые подменяют собой конкретные политические понятия” 20. Тем самым общественная дискуссия перемещается в поле того, как именно город может стать более “устойчивым” или “креативным”, что позволяет уйти от обсуждения трудных вопросов, таких как легитимность самого городского режима, который позиционируется как исключительно технократический. При этом города “диверсифицируют свое портфолио” подходов к развитию 21, начиная экспериментировать с новыми инструментами (проектами, партнерствами, в том числе международными), которые бы позволили добиться целей новых стратегий развития.

Значительный пласт литературы рассматривает города как субъекты политики в контексте их взаимодействия с международными организациями и участия в международных ассоциациях и форумах – например, участие в сети C40 часто рассматривается как наиболее значимый пример глобальной субъектности городов в области глобальной экологической политики. Признаками политической акторности городов в этом контексте считаются специальные форматы, такие как Глобальный урбанистический форум, посредством которых представители муниципалитетов транслируют и лоббируют свои подходы к дизайну политики городского развития, ее программ и инструментов. В свою очередь международные и региональные организации и объединения, такие как ООН и ЕС, реализуют специальные программы для городов, превращая их в своих партнеров. Города определяют, как именно “на местах” будут реализовываться те или иные пункты международных программ развития. Другое важное проявление их политической субъектности связано с использованием сетевых объединений с целью оказать влияние на международные нормы и стандарты. Фундированные исследования показывают: через формирование многосторонних партнерств с участием как государственных, так и негосударственных акторов многие из международных сетей городов стремятся внести вклад в глобальное управление и скорректировать ряд его принципов, высказываясь по вопросам, выходящим далеко за пределы муниципальной повестки дня 22. Можно заключить, что, опираясь на проблематику, входящую в непосредственные компетенции городских администраций, последние в ряде случаев стремятся повлиять на модели развития в значительно более широком пространственном измерении.

Согласно точке зрения, которую развивают такие исследователи, как Кристин Люнгквист, политическая акторность тех городов, которые можно считать мировыми или глобальными, формируется и транслируется на местном уровне прежде всего на базе локальной коллективной идентичности 23. В таком случае город рассматривается как коллективный социальный актор, политическая субъектность которого проистекает из его опоры на городское сообщество. Такой подход любопытен и перспективен, так как открывает новые возможности для синтеза информации о городских режимах и участии городских сообществ в принятии решений, однако сталкивается и с серьезной критикой – прежде всего относительно наличия самого механизма трансляции интересов горожан на рассматриваемом уровне. Главным источником политической субъектности города в данной парадигме выступает его население: “нельзя отрицать, что политическая роль крупных урбанизированных регионов возрастает в том числе с расширением их территории и увеличением численности населения” 24. А когда жители города обращаются к поиску ответов на те или иные насущные вопросы, пишет Джон Кин, «они часто выходят за рамки орбиты “территориальной ментальности”, которая привязывает демократию к институтам территориального характера» 25. Другими словами, этот поиск приводит их к решениям, которые позволят сделать город более удобным, справедливым и т.п., но подразумевают формирование партнерств и осуществление совместных действий с международными структурами, представителями зарубежных компаний или общественных организаций. В результате активные горожане, “стремящиеся добиться равенства, вынуждены искать способы вмешательства в процессы, которые охватывают огромные пространства и, конечно же, не ограничены определенными территориями или контролируются исключительно суверенными государственными органами” 26. Результатом становится возникновение многосторонних партнерств: в рамках некоторых из них мегаполис может решать те или иные вопросы своего развития в сотрудничестве, например, с международными организациями, такими как Всемирный банк, которые готовы предоставить ему финансирование и экспертизу на более высоком уровне, чем собственное национальное правительство. Нечто подобное можно было недавно наблюдать в столице Сьерра-Леоне – Фритауне, где традиционно напряженные отношения администрации города с рядом национальных министерств значительно ограничивали собственные финансовые ресурсы города 27.

Выступая изначально предметом городской географии, с течением времени оценка взаимосвязанности городов стала широко применяться в их сравнительных исследованиях, в том числе в контексте изучения их политической субъектности. Главными индикаторами изначально выступали включенность города в международные авиапотоки, в наземные и морские транспортные сети, а также в коммуникационные сети корпораций, связывающие ее штаб-квартиру и филиалы 28. Джон Аллен связывал субъектность города со способностью мобилизовать ее через сети, “основу которых составляют различные формы взаимодействия и обмена. В таких городах, как Нью-Йорк и Токио, высококвалифицированные специалисты, работающие в банках, представительствах зарубежных финансовых учреждений, юридических фирмах и подобных организациях, реализуют свое экономическое влияние через сети финансовых и бизнес-услуг. Такое взаимодействие позволяет им преодолевать пространственно-временные барьеры, создавая более тесные и интегрированные связи и отношения” 29. Со временем категория связности стала распространяться на все более широкий круг сфер: такие авторы, как Параг Ханна стали говорить о становлении “коннектографии” как подхода к изучению влияния огромного повышения мобильности и скорости движения знаний, ресурсов, людей на умножение взаимосвязей между городами и регионами 30.

Включенность городов в те или иные взаимосвязи постулируется как главный фактор их политического влияния: так, Кент Колдер относит к главным характеристикам “глобальных политических городов” их участие в “накладывающихся друг на друга страновых и международных сетях”, при котором политические взаимодействия на этих двух уровнях часто “пересекаются или тесно смешаны” 31. Можно встретить и тезис о том, что динамика международного политического статуса и влияния мегаполиса напрямую зависят от его положения в “международном пространстве потоков”, таких как “сервисные, политические, информационные, финансовые, культурно-гуманитарные, научно-образовательные, интеллектуальные, товарные, ресурсные”, способности “привлекать и концентрировать значительные ресурсы сети или быть исключенным в качестве узла сети” 32. Распространенным методом оценки включенности города в международные взаимосвязи выступает расчет количества представительств транснациональных корпораций и международных организаций, размещенных в мегаполисе как фактора, влияющего на его политический вес: «В своих амбициях на вхождение в клуб глобальной элиты мегаполисы охотно идут на союз с МНПО, доказавшими свою эффективность как инструмента “мягкой силы”» 33.

Опираясь на вышесказанное, можно выделить некоторые наиболее значимые, по мнению автора, форматы присутствия мегаполисов в мировом политическом пространстве (табл. 2).

Источник: составлено автором.

Своеобразие современного “мира городов”, с одной стороны, нашло свое отражение как в общественно-политическом дискурсе, так и на практике. Города располагают полномочиями по управлению территорией и инфраструктурой, формированию и реализации политики развития, которые легитимируются опорой на интересы городских сообществ и локальную идентичность. Мегаполисы наращивают компетенции в международной сфере – расширяют команды международных отделов и инструментарий внешнего контура политики развития 34, прибегая к широкому спектру средств, от традиционных (мероприятия, дипломатия, альянсы, лоббирование, бизнес-проекты) до сравнительно новых (бенчмаркинги, рейтинги, продвижение в новых медиа, попытки влиять на формирование норм, принципов и стандартов). Множится количество международных сетей, объединяющих города, диверсифицируется портфолио их проектов, ширится круг партнеров; города формируют собственные стратегии борьбы с изменением климата, часто действуя независимо от политики своего государства в этой сфере, или даже вопреки ей. Города преимущественно заняты тем, чего от них ожидают – решением прагматичных вопросов, и проявления их субъектности в политической сфере связаны именно с этим процессом – формированием и реализацией политики городского развития. В то же время, опираясь на практическую повестку, города часто обсуждают вопросы политики развития в более масштабном ракурсе, вплоть до глобального. Иногда же напротив, они принципиально дистанцируются от каких-либо проявлений политического, либо тщательно маскируют их прагматическим дискурсом.

С другой стороны, национальные государства по-прежнему выступают главными конституирующими единицами мировой системы, обладающими правовым статусом и полнотой легитимности, ограничивают финансовую базу городов и их полномочия, отводят им лишь совещательный статус в принятии ключевых решений на глобальном уровне, а часто и на локальном, оставляя за городами лишь “хозяйственные” функции. В этой ситуации исследователи видят одно из главных несоответствий и “узких мест” текущей парадигмы развития. Еще в 1980 г. американский юрист, специалист в области муниципального и административного права и один из основателей направления urban law studies Джеральд Фруг призывал предоставить городам США широкие юридические права наподобие тех, которыми пользуются корпорации, для реализации “общественной свободы”: он полагал крайне странным тот факт, что права корпораций неукоснительно соблюдаются и защищаются, тогда как города не имеют реальной власти 35. Можно встретить мнение, что необходимость следовать в фарватере государства сформировала “эффект колеи” и даже “выученной беспомощности” относительно развития города как политического субъекта: “Отсутствие у городов свободных финансовых ресурсов, а также необходимость сосредотачиваться на задачах, делегированных государством, существенно осложняет выполнение подобных инициатив. Однако еще более значимым фактором является недостаток уверенности городских властей в собственной способности формулировать самостоятельную повестку – установка, сформировавшаяся за долгие годы подчинения требованиям вышестоящих органов власти. Эта инерция мышления, вероятно, даже исключает саму возможность возникновения такого понимания функций города” 36.

С таким заявлением трудно согласиться, учитывая широкое разнообразие форматов и инструментов, посредством которых города де-факто заявляют о своей акторности. Действительно, города исторически служили проводниками влияния государств, и сегодня выступают в качестве таковых. Например, Саймон Кертис и Иэн Клаус доказывают, что Китай оказывает серьезное влияние на развитие городов по всему миру (через инфраструктурные и энергетические проекты), связывая их в единую сеть, распространяя свои нормы, ценности и подходы, закладывая тем самым основы для “международного общества нового типа” 37. Эти авторы убеждены, что, например, успешная реализация инициативы “Пояса и пути” позволит Китаю создать международный режим, при котором города по всему миру будут связаны между собой через экономические и технологические стандарты КНР, что приведет к утрате доминирования западной (либеральной) модели “глобального города”. Собственные интересы через программы содействия развитию, инвестиционные и другие проекты продвигают через городских стейкхолдеров ЕС, США, Великобритания, глобальные корпорации.

Тем не менее проведенное исследование позволяет заключить, что мегаполисы обладают особой политической субъектностью, природа которой схожа с природой субъектности негосударственных акторов, таких как корпорации, и обладают рычагами влияния для ее реализации на практике, опираясь как на материальные, так и на нематериальные ресурсы для продвижения собственных подходов к развитию и реализации их на практике.