Место климатической безопасности в стратегическом планировании: кейс России и Норвегии

В 2015 г. на 21-й Конференции сторон Рамочной конвенции Организации Объединенных Наций об изменении климата (РКИК ООН) было подписано Парижское соглашение – первый юридически обязывающий документ глобального характера, закрепляющий приверженность его участников к ограничению роста глобальной средней температуры “намного ниже” 2°C к концу века по сравнению с доиндустриальной эпохой. В 2019 г. Европейский союз (ЕС) анонсировал “Зеленый курс” – масштабный пакет регуляторных мер и инициатив, направленный на достижение углеродной нейтральности к 2050 г. Эти два события стали ключевыми маркерами актуализации в глобальном масштабе политической повестки борьбы с изменением климата. Практически все развитые экономики объявили о приверженности достижению углеродной нейтральности к середине века, в то время как большинство других государств также разработали меры по сокращению выбросов парниковых газов в рамках реализации обязательств по Парижскому соглашению.

Актуализация мировой климатической повестки набирает силу как следствие ряда взаимосвязанных факторов: угрозы человечеству от самого изменения климата; тесной взаимосвязи вопросов климата и энергетики в энергодефицитных государствах, для которых энергетический переход является средством достижения энергобезопасности в условиях высокой политизации энергетической сферы; возможностей перехода к экономике замкнутого цикла, устойчивого экономического роста и технологического развития; влияния широких общественных и политических движений, выступающих за активизацию действий мирового сообщества в условиях климатического кризиса; а также перспективы международной консолидации за счет климатической повестки, открывающей широкое пространство для сотрудничества вне рамок традиционных политических вопросов. Впрочем, насчет последнего мнения политических и академических кругов расходятся: видение климата как поля для кооперации характерно в основном для либеральной парадигмы в рамках теории международных отношений, в то время как другие (например, реалистическая парадигма и английская школа) все чаще говорят о вероятности фрагментации международной системы по линии “климатических клубов” – объединений государств с различной степенью формализации, создаваемых с целью координации климатических амбиций и позиций на международных переговорах по климату 1, а также, что нельзя исключить, – с намерением закрепить доминирование определенной группы стран в этой новой и не окончательно “поделенной” сфере международных отношений.

В рамках международной климатической и экологической политики поведение государств во многом определяется их “экологической силой” 2, которая имеет несколько измерений. С одной стороны, материальное измерение включает в себя традиционные аспекты силы (экономические и военно-политические) и наличие в государстве значимых природных ресурсов и экосистем, а социальное – способность воздействовать на интересы и идентичность других государств, формировать международную экологическую повестку, влиять на принятие решений, выстраивать легитимные модели поведения, формулировать общепринятые дискурсы (например, “зеленого роста”) и т.д. С другой стороны, “негативное” измерение экологической силы государств заключается в способности вызывать деградацию крупных контролируемых ими экосистем, а также срывать или тормозить международные форматы сотрудничества в сфере климата и защиты окружающей среды, а “позитивное” состоит в способности проводить положительные изменения в международной экологической политике, решать экологические проблемы и брать на себя лидерство 2.

Стоит отметить, что экологическое лидерство стало одной из новых норм международного общества, а также одним из институтов, составляющих важнейшие его признаки наравне с такими фундаментальными принципами и практиками, как дипломатия, война, международное право, баланс сил и управление великих держав 3 4. Последние являются ключевым звеном в процессе превращения лидерства в норму, поскольку именно они продвигают на международную арену те экологические обязательства, которые вначале принимают на внутригосударственном уровне и которые соответствуют их интересам. Другой тесно связанной с лидерством нормой в международном обществе становится экологическая ответственность, которая также является сферой преимущественного доминирования великих держав 5 6.

Следует разобраться, какие державы в контексте экологической и климатической политики считаются великими. Так, А. Брентон, фокусируясь на великих державах в сфере климата, видит их как крупных эмитентов парниковых газов, в силу высокой экономической и политической влиятельности которых любые международные договоренности по климату не имеют значения без их участия 7. С. Бернстайн пишет, что экологические великие державы отличают определенное сочетание исторического и современного вклада в деградацию окружающей среды и одновременно наличие возможностей бороться с такой деградацией 8. Б. Бузан и Р. Фалькнер понимают экологические державы как государства, способные влиять на процессы и их исходы в глобальной экологической политике, а также формировать поведение, интересы и даже идентичности других в этой сфере 2. При этом они опираются на двухкомпонентное понимание великих держав Х. Булла, который концептуализировал их как одновременно обладающих значительными силовыми возможностями и признаваемых в качестве таковых остальными членами международного общества и собственными гражданами с соответствующим наличием особых прав и обязанностей – например, права определять, какие вопросы являются важными для международного мира и безопасности 3.

В последние десятилетия проблемы защиты окружающей среды и изменения климата становятся все более важными измерениями международной безопасности 9 10 11 12 13 14 15 16 17 и, таким образом, занимают значимое место в системе национальных интересов великих держав. В качестве одной из последних позиционирует себя и Россия 18. При этом реализация потенциала ее “позитивной экологической силы” зависит от целого ряда факторов – от экономических возможностей и политической воли до позиции ключевых партнеров, в первую очередь стран БРИКС. Благодаря своим огромным природным ресурсам Россия обладает всеми возможностями взять на себя лидерство в борьбе с экологическими и климатическими угрозами безопасности как минимум среди государств незападного мира. Тем временем, будучи четвертым крупнейшим в мире эмитентом парниковых газов, Россия обладает и “негативной экологической силой”. В первую очередь это можно заключить исходя из того, что значительная часть доходов бюджета государства формируется за счет нефтегазового сектора. Зачастую энергообеспеченные страны мира, в первую очередь традиционные экспортеры ископаемых видов топлива, в целях сохранения доминирующего положения на мировой энергетической арене, гарантирующего их силовой потенциал, выступают в качестве “спойлеров” на международных переговорах по климату: они лоббируют более мягкие формулировки соглашений, договоренности, юридически не обязывающие к действиям, и замедление процессов глобального энергоперехода параллельно с признанием природного газа в качестве “переходного” энергоносителя 19.

Вероятнее всего, именно вышеуказанные практики государств, обладающих “негативной экологической силой”, привели к формированию распространенного в академических кругах мнения о том, что климатическая политика стран – экспортеров ископаемых видов топлива (то есть носителей “негативной экологической силы”) во многих случаях отличается меньшим уровнем амбициозности, а энергоизбыточность и энергодефицитность непосредственно влияют на развитость мер климатического регулирования и позицию государства на международной климатической арене 19 20 21 22 23 24 25 26. Однако такой взгляд уравнивает все экспортирующие ископаемые виды топлива государства, подразумевая, что фактор важности роли энергетического экспорта во внешней торговле достаточен для того, чтобы судить об уровне их климатической амбициозности. Соответственно предполагается, что при исследовании таких государств энергообеспеченность является приоритетным фактором в предопределении климатических амбиций государства по сравнению со всеми остальными (показателями социально-экономического развития, уязвимостью к климатическим изменениям, уровнем загрязнения воздуха, участием в международных климатических режимах, политическим режимом, политической и избирательной системами, общественным мнением и ценностями, политической культурой населения и др.). На основании такого рода представлений сложно объяснить, почему между самими странами-экспортерами ископаемого топлива в ряде случаев существуют значительные различия в масштабах климатических целей, инструментах адаптации к климатическим изменениям и их митигации.

В данном случае одним из наиболее показательных примеров могут служить Россия и Норвегия – государства со схожей долей нефтегазовых доходов в общем объеме доходной части государственного бюджета и с разительно отличающимися оценками климатической амбициозности. Так, нефтегазовые доходы составили 35.8% всех доходов бюджета России в 2021 г. и 45.5% – в первом полугодии 2022 г.; нефть и газ также заняли 33.7% объема экспорта по состоянию на 2021 г. (всего на топливно-энергетические товары пришлось 54.3% экспорта). В Норвегии в 2021 г. нефтегазовый сектор достигал 51% объема экспорта, в то время как его роль в доходах государства составляла только 21%; однако в 2022 г. в условиях энергетического кризиса и резкого роста стоимости энергоносителей последний показатель, согласно пересмотренному национальному бюджету, увеличился до 42%, а доля нефти и газа в экспорте – до 58%. При этом Climate Action Tracker (CAT) оценивает общий уровень амбициозности норвежской климатической политики как “почти достаточный” для достижения целей Парижского соглашения по ограничению роста средней глобальной температуры до 1.5°C к 2100 г., а внутреннюю цель по достижению углеродной нейтральности к 2050 г. – как “совместимую” с этим документом. Российскую климатическую политику CAT считает “критически недостаточной” для реализации Парижского соглашения, а национальные климатические цели – “в высокой степени недостаточными”.

 Для объяснения этих различий наиболее простым решением было бы приведение основных показателей социально-экономического развития обоих государств (в первую очередь ВВП на душу населения), которые бы достаточно наглядно продемонстрировали, что Норвегия обладает бóльшими объемами доступных финансовых ресурсов для обеспечения реализации мер климатического регулирования. В то же время такой подход был бы поверхностным и не отражал бы сути глубинных процессов трансформации системы приоритетов государственного развития, которая происходит вследствие повышения уровня благосостояния. Он не объясняет, что именно должно при этом произойти для того, чтобы государство стало уделять наибольшее внимание климату, а не, например, гуманитарной помощи бедным или разработке новейших медицинских технологий. Кроме того, он бы автоматически подразумевал, что у всех социально-экономически развитых государств климатические цели более амбициозны, чем у развивающихся, что также не является верным (наиболее ярким примером являются США в период президентства Д. Трампа). При этом данный подход также не объяснял бы, почему у некоторых традиционных экспортеров ископаемых видов топлива с высокими экономическими показателями климатические цели оцениваются как недостаточно амбициозные. К примеру, Сингапур, вторым крупнейшим экспортным товаром которого является переработанная нефть, и Австралия, ставшая в 2020 г. ведущим в мире экспортером угольных брикетов, занимают соответственно 11 и 18 места в мире по ВВП на душу населения и опережают в этом рейтинге Нидерланды, Финляндию, Германию, Великобританию, Австралию, Францию, Японию и Республику Корея. При этом CAT присваивает их климатическим стратегиям рейтинги “критически недостаточных” и “недостаточных” для имплементации цели в 1.5°С. Наконец, с помощью такого подхода невозможно было бы объяснить и феномен малых островных развивающихся государств (МОРАГ), не отличающихся значительным национальным богатством, но одних из наиболее активных среди акторов, продвигающих борьбу с изменением климата на международной арене.

Наша гипотеза состоит в том, что ключевым фактором, предопределяющим уровень амбициозности климатической политики государств, является степень секьюритизации климатических изменений и место климата в иерархии угроз системы национальной безопасности. Этот фактор релевантен не только для стран – экспортеров ископаемого топлива: он применим к анализу климатической политики любого государства мира. Его можно трактовать и как недостающее связующее звено между ростом национального благосостояния и возрастанием роли климата в системе национальных приоритетов, и как объяснение столь повышенной климатической активности МОРАГ, которые не были бы заинтересованы в дорогостоящей климатической политике, если бы не находились под угрозой затопления и физического уничтожения.

Согласно нашей гипотезе, ввиду сравнимости показателей, связанных с государственными доходами от экспорта ископаемых видов топлива в России и Норвегии, различия в амбициозности их климатической политики объяснимы в первую очередь с точки зрения того, что климатические изменения менее секьюритизированы в России, чем в Норвегии. Для того чтобы проверить наши предположения, мы провели количественный контент-анализ стратегических, доктринальных и концептуальных документов России и Норвегии и определили уровень их секьюритизированности, выстраивая таким образом иерархию угроз обоих государств. Для описания фактора секьюритизации климатических изменений мы используем понятие “климатическая безопасность”, в настоящий момент отсутствующее в российском официальном дискурсе несмотря на то, что в Климатической доктрине Российской Федерации присутствует положение об изменении климата как причине угроз безопасности государства.

Следует отметить, что в научной литературе уже существуют исследовательские рамки для изучения вопросов, связанных с секьюритизацией процессов изменения климата. Тем не менее большинство авторов стремятся анализировать климатическую безопасность преимущественно качественно, через анализ дискурсивных практик, агентов и объектов секьюритизации и т.д. 27 28 29 30 31 32 Вместе с тем постановка проблемы в рамках нашего исследования потребовала использования количественных методов, поскольку было необходимо оценить степень секьюритизации климатических изменений и определить положение этой сферы относительно других. Несмотря на определeнные наработки в области применения количественных методов для анализа секьюритизации процессов изменения климата 33 34 35, фактически отсутствовала методология, которая бы полностью удовлетворяла запросам нашего исследования. Следовательно, для анализа потребовалось выработать методологию проведения контент-анализа для определения степени секьюритизации различных сфер государственного управления и их сравнения.

Термин “климатическая безопасность” достаточно распространен в зарубежном научном дискурсе, однако единство по поводу его определения отсутствует. Можно выделить несколько основных линий его концептуализации.

Во-первых, популярно понимание климатической безопасности как основной причины вооруженных конфликтов либо как фактора мультипликации угроз их возникновения 29 30. Эта трактовка предполагает значимость термина как для международной, так и национальной и человеческой безопасности (англ. human security), поскольку конфликты могут возникать на любом уровне, включая локальный. Предметом таких конфликтов может стать борьба за все более ограниченные ресурсы (преимущественно водные и продовольственные), за приемлемую по климатическим условиям для обитания территорию и т.д. Консенсус по поводу того, насколько климат действительно может стать источником конфликта, отсутствует; однако климатические изменения способны создать либо обострить конфликтогенную среду, даже если предметом и поводом для начала конфликта будут служить совершенно другие факторы.

Во-вторых, в научном дискурсе широко распространен государствоцентричный подход, фокусирующийся на рисках и угрозах, которые климатические изменения представляют для национальной безопасности 36: от непосредственной перспективы затопления части территории по мере повышения уровня мирового океана вследствие роста средней глобальной температуры до необходимости справляться с потоком беженцев, который будет увеличиваться по мере того, как ухудшение природных условий сделает целый ряд территорий менее пригодными для проживания. Изменения природно-климатических условий также могут спровоцировать увеличение расходов на оборону вследствие того, что климат как новый фактор возникновения конфликтов практически неизбежно увеличит их число и расширит набор внешних угроз для любого государства. Спектр таких угроз включает в себя и ряд вопросов экономического характера.

Например, перспективы замедления экономического роста как непосредственно от негативных последствий изменения климата (от учащения засух и более низкой урожайности посевных культур до вывода из строя значимой доли инфраструктуры ввиду проседания почв при таянии многолетней мерзлоты, а также увеличения частотности и масштаба температурных аномалий и опасных природных явлений), так и в обусловленной большим набором факторов (не в последнюю очередь репутационных с внешнеполитической точки зрения) необходимости проведения низкоуглеродной трансформации. Последняя потребует значительных издержек, связанных с адаптацией всех сфер государственного управления и общественной жизни под климатические стандарты, переходом на альтернативные энергоносители, строительством новой энергетической, промышленной, жилищно-коммунальной и иной инфраструктуры с одновременным часто преждевременным выводом из эксплуатации старой и т.д. Низкоуглеродная модальность государственного развития также служит потенциальным фактором значительных трансформаций общественной жизни и способна затронуть культуру и традиции государств.

В рамках государствоцентричного подхода можно также выделить и международный аспект климатической безопасности, состоящий из нескольких измерений. С одной стороны, климатические изменения предполагают необходимость объединения всего международного сообщества в борьбе с ними, хотя позиции ключевых акторов глобальной политики насчет возможности и масштабов сотрудничества в этой сфере значительно разнятся. С другой стороны, набор вышеозначенных факторов – главным образом увеличение числа конфликтов и экономические трансформации государств – способен модифицировать конгломерат великих держав на мировой арене. Некоторые из имеющих этот статус могут не справиться с финансовыми затратами на декарбонизацию (что особенно вероятно в контексте продолжающегося с 2021 г. энергетического кризиса) и потерять свои позиции, в то время как другие, наоборот, найдут способ заработать и нарастить экономическую и политическую силу в новых условиях.

В-третьих, климатическая безопасность зачастую расс